應對中國在南中國海的挑戰(圖)

美國羅納德．里根號(CVN-76)航空母艦在南海航行。（圖片來源：CATHERINE LAI/AFP via Getty Images）

【看中國2023年12月21日訊】華盛頓——中國和菲律賓在南中國海發生激烈衝突後，美國、日本和菲律賓三國國家安全顧問呼籲中國遵守2016年7月國際仲裁庭的裁決，停止進一步的挑釁行為。在美國，越來越多的人敦促國會批准《聯合國海洋法公約》以更好地應對中國在南中國海，甚至未來在北極構成的挑戰。

美國國家安全顧問傑克．沙利文（Jake Sullivan）、日本國家安全保障局長秋葉剛男與菲律賓國家安全顧問愛德華多．阿諾（Eduardo Ano）12月13日進行三方通話，重申對南中國海和東中國海航行自由和國際法的承諾。三方對中國最近在第二托馬斯淺灘（中國稱仁愛礁）和斯卡伯勒淺灘（中國稱黃岩島）鄰近海域的「危險和非法行為」表示關切，呼籲中國遵守2016年7月國際仲裁庭「具有約束力」的裁決，停止進一步的挑釁行為。

2013年1月22日，菲律賓以《聯合國海洋法公約》（United Nations Convention on the Law of the Sea，UNCLOS，文中簡稱《公約》）有關規定為由，就中國與菲律賓之間存在的南中國海問題對中國提起仲裁。2016年7月12日，根據《聯合國海洋法公約》的強制爭端解決條款組成的仲裁庭，以壓倒性優勢做出了對菲律賓有利的裁決。中國不僅拒絕出庭應訴，並稱仲裁庭的裁決是「一張廢紙」。

具有「海洋憲法」之稱的《聯合國海洋法公約》於1982年在第三次聯合國海洋法會議上通過，於1994年11月16日生效，它對長期以來的自由航行規則進行了系統化規定，提供了爭端解決機制，並規範了海上的領土邊界。迄今已有包括中國在內的167個締約方，但作為最初積極參與並主導了《公約》的談判與起草的美國，最後拒絕加入。

美國人重提批准《聯合國海洋法公約》

現任白宮國安會印太事務協調員，上個月被美國總統喬．拜登（Joe Biden）提名為副國務卿庫爾特．坎貝爾(Kurt Campbell）12月7日在美國參議院舉行的有關這項提名的確認小組聽證會上表示，美國應該批准《聯合國海洋法公約》。

「對於我們與之競爭的國家來說，這讓事情變得困難，他們會說'嘿，你不能要求我們遵守你自己都沒簽署的東西，'」他在參議院外交關係委員會聽證會上發言中說，「對美國來說，這一直是個挑戰。」他說：「即使是美國的盟友和夥伴也會說，'等一下，你要求中國遵守你自己都沒簽署的東西？」

坎貝爾說，批准《聯合國海洋法公約》將為美國提供一個框架，幫助我們思考中國在南中國海和其他地方對美國的主權解釋提出質疑的領域。中國官員曾多次在公開場合指責美國不批准《公約》，因此沒有資格拿《聯合國海洋法公約》說事。

夏威夷州民主黨參議員布萊恩．沙茨(Brian Schatz)在坎貝爾的副國務卿提名聽證會上表示，他認為「可以獲得足夠的選票」來批准該公約，「政治形勢已經發生了變化，因為我們明白迫切需要在與中國的競爭中採取集體行動。」

從克林頓到歐巴馬以來的歷屆政府雖有推動，但都沒有把批准《公約》作為頭等優先事項來推動。參議院外交關係委員會曾審查《公約》，但批約問題始終未能提交參議院全體會議投票，最後一次聽眾會是在2012年。

11月6日，美國夏威夷州民主黨參議員廣野慶子（Mazie Hirono）、阿拉斯加州共和黨參議員麗莎．穆爾科斯基（Lisa Murkowski）等七位國會議員重新提出敦促美國批准《公約》的決議案。

穆爾科斯基說，「美國袖手旁觀的時間越長，其他國家繼續制定海洋領域議程的時間就越長，從海底採礦到關鍵的海底基礎設施。批准《公約》將有助於我們遏制中國在南中國海的非法領土擴張，對於美國在海洋領域的國家利益也至關重要，特別是在其他北極國家正在尋求界定對超出自己現有專屬經濟區的海底區域的權利的情況下。」

她認為，「美國不僅要進入加入世界談判桌，還要確保我們正在幫助制定未來的規則。」

美國批准《公約》，可遏制中國在南中國海的行動？

美國一家研究機構的國家安全分析師約翰．克勞斯(John Kraus)（應採訪者本人要求隱去工作機構名稱）告訴美國之音,批准《公約》後，獲得解決海上爭端的談判桌席位將給美國帶來機制上的好處:「美國不僅向中國表明自己‘言行一致’,作為《聯合國海洋法公約》的成員遵守國際海洋法，而且為美國增加了另一種監督機制，以緩解中國在南中國海的行動。」

他指出，遺憾的是，中國目前在南中國海的大部分領土擁有已經達到了既成事實(fait accompli)的階段，但美國可以訴諸法律和外交手段，阻止中國在斯普拉特利群島（中國稱南沙群島）周圍建立領海和專屬經濟權的能力。

他說，作為該《公約》的成員，美國可以更直接地通過法律手段和外交措施，以阻止中國採取更激進的行動來確立這些權利。因此，我們可以通過外交渠道更多地參與追究中國的責任，從而改變和威懾中國的行為。而這將進一步加強美國在援助菲律賓等中國周邊國傢伙伴的姿態。

美國海軍戰爭學院史塔克頓國際法中心（Stockton Center for International Law）主席詹姆斯．克拉斯卡（James Kraska）對美國之音表示,批准《公約》之後,美國將可以利用強制性的爭端解決程序:「這意味著如果存在違規行為，例如在專屬經濟區內違反航行自由，美國可以根據《公約》第297條提起訴訟，並在國際法庭或國際仲裁庭對此進行裁決，這對其他國傢俱有約束力。」

曾擔任參謀首長聯席會議海洋法和政策顧問的克拉斯卡說，美國就保護美國的航行自由權益對中國進行訴訟，可以影響中國的行為。他說：「那麼我們將獲得類似於南中國海仲裁的結果，中國不想在國際法庭上再輸一次，因此即使是美國提出這樣的訴訟的可能性，都可能改變中國影響美國航行自由行動的行為。」

另外，他說，美國所有的條約盟友都是《公約》的締約方並將其視為國際法的基石，以及其他許多有善意的亞非拉國家，比如巴西、馬來西亞、印度尼西亞、馬達加斯加、南非等國，「這些是我們應該在推動國際法規之時與之有共同點的國家，美國通過加入公約將進一步加強與他們的關係。」

克拉斯卡說，集體行動(collective action)是向中國發送威懾信號的最佳方式：「沒有人希望熱戰爆發。我們需的是海軍力量的持續存在，不僅僅來自美國，還有來自朋友、盟友和其他善意國家的軍隊…集體行動是最好的結果，也是加強威懾力量的方式。中國只需要適應它已經同意的規則。」

雖為《公約》簽署國，中國卻為「連環違約者」

中國外交部長王毅11月8日公開稱，中國將認真履行包括《聯合國海洋法公約》在內的國際海洋法義務。

中國在1982年首批簽署並於1996年批准《公約》。但是，中國政府聲稱擁有幾乎整個南中國海的主權，其中包括菲律賓的專屬經濟區和大陸架。聯合國下屬的海牙國際常設仲裁法院在2016年認定中國的「九段線」違反《公約》，但中國拒絕接受這一裁決,繼續在南中國海建造軍事設施，在南中國海越發咄咄逼人，引發摩擦事件不斷。

美國海軍戰爭學院克拉斯卡認為，中國配得上連環違約者（serial violator）的稱號。他說，中國在帕拉塞爾群島（中國所稱的西沙群島）、海南海峽及中國大陸沿海設有非法的直線基線違反《公約》第七條關於直線基線(straight baseline)的規定；違反《公約》第二部分中有關「無害通過」（innocent passage）的規定；中國剝奪鄰國開發其專屬經濟區的權利，違反關於專屬經濟區和公海自由的第56條和第87條；中國建造的巨大人工島嶼還違反了公約中保護和維護海洋環境的規則。

美國智庫傳統基金會的「瑪格麗特．撒切爾研究員」(Margaret Thatcher Fellow)、的史蒂文．格羅夫斯（steven groves）告訴美國之音，《公約》缺乏有效執行機制、難以約束「公然違反者」(flagrant violator)中國的行為。

「作為一個流氓國家（rogue country），中國無視裁決甚至拒絕出庭，真應該退出《公約》，但中國想要享受作為締約方所帶來的所有好處，不想承擔實際的成本。」他說。

曾在白宮擔任總統特別助理的格羅夫斯建議，美國需要保持海軍的有力介入和軍艦的持續活動來遏制中國，而不是依賴一個有深度缺陷的多邊條約。「中國只懂得力量，不在乎公約上的簽名，不在乎美國和菲律賓是否是該公約的締約方。美國批准《公約》並不會以某種方式迫使中國開始遵守該公約，這完全是一種幻想。美國應強化其權利的方式是在南中國海四處航行美國海軍，並與該地區的盟友和夥伴合作。」

批准《公約》有利推動美國深海採礦業？

不過，美國海軍戰爭學院的克拉斯卡認為，除了遏制中國在南中國海的行動外，簽署《公約》可以幫助美國未來處理深海採礦的權益問題。

因為不是《公約》簽署國，美國目前不能參加《公約》下屬的大陸架界限委員會（CLCS）、國際海底管理局(ISA)等機構，這兩個機構負責制定深海床底探礦制度、審議北極地區大陸架劃分案，處理關於海洋持久利用等問題的法律框架。克拉斯卡指出,加入國際海底管理局,有利於推動美國深海採礦業的發展。

「擁有一席之地後，美國將對國際海底管理局的大多數行動擁有否決權。目前我們還沒有一個得到國際認可的機制來處理深海採礦問題。單方面行動並不是最佳選擇。這對美國來說是一個真正的風險，因為先進和新興技術需要深海海底的礦物，中國等許多國家都加入了國際海底管理局，並有權尋求勘探和作出海洋主張。」

他表示,實際上美國已經遵循了除了深海海底採礦之外的《公約》的所有規則:「美國一直表示除了深海海底採礦之外，《公約》的所有其他規定都反映了國際習慣法，因此對於包括美國在內的所有國家都具有約束力。現在我們陷入了一種自相矛盾的境地，即美國是《公約》規則的倡導者和推動者,但是唯一一個不是締約方的主要大國，這損害了我們的聲譽。」

隨著海洋採礦和加工技術的進步，私營部門和政府重燃對海洋礦物商業開採的熱情。目前商業開採研究最深入的海底地區是位於太平洋東部的克拉里昂-克利珀頓區（Clarion–Clipperton Zone，CCZ），僅僅這一處礦床所含的鎳、錳和鈷，就多於陸地上這三種礦產資源的總和。根據《公約》，「區域」內海底礦物的勘探和開採，只有與海管局簽署合同後才能進行，須遵守海管局的規則、規章和程序。

據《華盛頓郵報》報導，中國已持有國際海底管理局迄今為止頒發的30個勘探許可證中的5個，為所有國家中最多的，為最早於2025年開始的深海採礦做準備。屆時，中國將擁有擁有挖掘92,000平方英里國際海底區域（相當於英國大小）的獨家權利，佔國際海底管理局目前許可總面積的17%。

傳統基金會的格羅夫斯對深海採礦的經濟可行性表示懷疑。他說：「你也可以說月球的採礦潛力巨大,但這一切現在只是紙上談兵。……讓中國去證明它的經濟可行性吧。」

他說，目前深海海底採礦還沒有一個產業,沒有冶煉廠。他說，即便這個產業有朝一日存在，美國也可以通過與其他國家的雙邊協議等其他方面進行開採。

他說，根據美國國內的《深海海底固體礦物資源法》（DSHMRA）、國際習慣法以及其他多邊協議，美國已經作為獨立主權國家成功地主張並保持對深海海底廣闊地區的保有權（security of tenure），而加入《公約》將從根本上改變目前美國享有的傳統公海自由，並為美國礦業利益施加前所未有的新的國際管理和監管負擔。

美國為什麼不簽署《公約》？

《公約》有關深海開發的限制其實是美國不批准《公約》的主要理由之一。1982年，美國前總統羅納德．里根（Ronald Reagan）宣布美國不會簽署《公約》，主要原因就是《公約》有關海底開發的限制規定與工業化國家的利益不符。

反對人士認為，《公約》不會賦予美國任何尚未享有的海上權利或自由，反而會削弱美國國家主權和利益,增加不必要的成本和負擔。比如在強制性爭端解決程序之下，由聯合國秘書長任命的不經選舉和不負責任的法庭的判決未必能保持公平;美國還將面臨氣候變化的訴訟和其他成員國提起的環境訴訟等等。

最有爭議的內容之一是《公約》條款第八十二條以承認國際海底區域為「人類共同繼承財產」為原則規定，「對200海浬以外的大陸架上非生物資源的開發應繳納費用或實物」，並由海管局分配給發展中國家，「特別是最不發達國家和內陸國」。

美國已故前國防部長唐納德．拉姆斯菲爾德（Donald Rumsfeld）在反對者中特別具有代表性。他曾表示，《公約》是一場全面的權力爭奪，可能是人類歷史上最大的全球財富再分配機制，一種由美國納稅人提供的巨大全球福利。這套不合理的全球治理制度，不對美國選民的政治訴求負責，有悖於美國的民主立法和政府自治原則，是對美國立國之本的威脅。

(文章僅代表作者個人立場和觀點)