《行政诉讼法》颁布实施已经13年了，很多相关法规和司法解释也不断出台。但是，根据我的了解，一般公民对行政机关具体行政行为的起诉率相当低。以沈阳市烟草专卖局为例，该局一名副局长介绍说，他们每年采取查处扣押强制措施上万起，而每年提起行政诉讼的不足20起，起诉率还不到0.2%。起诉率低，直接反映了当事人存在严重的“三不”心理：“不愿告、不想告、不敢告”。
有的说“小骼膊扭不过大腿，还是算了吧”。沈阳大东区一名年近80的老人，办了个杂货店，今年1月5日，该区烟草专卖局几名执法人员来到店里，言语稍有不合，即拳脚相加。老人被送到医院后，未等痊愈，执法人员就不管了。老人找到笔者，望着老泪纵横的他，我建议拿起法律的武器，他却迟疑了……
有的说“这回告赢了，以后他们再来找麻烦怎么办”？铁西区下岗的周女士，经营一个小烟摊。今年4月，执法人员检查时扣了她的烟，还抢走她的手机。周到该局机关理论，争吵中心脏病复发，当场昏倒，执法人员置之不理。出院后，她和亲属商量，告还是不告，最后还是决定放弃了，不情愿地接受了2000元罚款。
也有的说“人家是政府机关，有钱有势，我们哪能打赢官司”？卖小吃的个体工商户唐先生如是说。去年8月28日，唐先生为一把遮阳伞与执法人员发生争执，被六名执法人员打倒在执法车前，满身“挂花”。医院确诊脑震荡。
望着我接触过的许多当事人，看到他们那种在违法行政面前无奈与悲哀的神色，我在想，已经站起来50多年的“公民”，你怕什么？你为什么不能挺直腰杆？
诉讼四难
纵使克服了“三不”心理，在法院层面上也存在着四难：立案难，审理难，胜诉难，执行难。我代理几十起行政诉讼过程中，对此感触颇深。
立案难。法院对民事诉讼，基本上有案必收。但对行政诉讼却总是横挑鼻子竖挑眼，给人一种“拒之门外而后快”的感觉。对《行政诉讼法》有关条款的理解执行上，法院不是按照有利于当事人的原则进行解释，而是多方限制当事人。比如没有复议前置，法院却要求当事人先复议。沈阳郊区的郭女士不服烟草专卖行政处罚一案，法院说什么也不立案，坚持要求当事人先在市局复议。还有的没超过诉讼时效，法院硬认定超过起诉期限。大东区的孟先生不服行政处罚一案，起诉后法院推三推四，过了几个月下发了不予受理裁定书。当事人上诉到市中级法院后才得以纠正，但时间已过去半年多了，至今还没有进入实体审理。还有的符合立案条件，法院硬说不够。大东区的杜先生因被行政机关执法人员打断胸骨提起刑事自诉，医院诊断，X光片齐全，法院受理五个多月后，将材料不明不白地退还当事人，连不予受理裁定书都不给。结果当事人无法上诉，此事至今仍未能立案。
胜诉难。行政诉讼是对行政机关具体行政行为的合法性进行审查，但实际审理过程中，往往变成了对当事人的行为进行审查，完全违背了《行政诉讼法》的立法本意。根据《行政诉讼法》第54条的规定，法院判决维持的行政行为应是“证据确凿，适用法律法规正确，程序合法”，也就是要求行政行为整体上全部合法，不能有一点毛病。相反，法院判决的行政行为只要有下列情况之一，即事实不清，主要证据不足，适用法律法规错误，超越职权，滥用职权，程序违法，就可以撤销。但实际审理过程中却相反，当事人有一点毛病就很难胜诉。相反，行政机关“毛病”再大也不影响“维持”。从我代理的几十起行政诉讼案件看，一审胜诉者寥寥无几，好在上诉后得到了纠正。特别是一些行政机关明明白白的违法行为，法院就是视而不见，有的法官甚至当庭与行政机关代理人一起与原告辩论，令人哭笑不得。某局以涉嫌伪造发票为由扣押了当事人的香烟。案情十分简单，只要被告拿出原告伪造发票的证据，证明原告所持发票是伪造的，就可以维持被告的扣押行为。但在被告没有任何证据，法庭对原告提供的发票也未调查真伪的情况下，就判决维持被告的扣押行为。如此断案，老百姓岂有不败之理？
审理难。法院对行政机关明显违法的案件，往往采取“持久战”的战略，能拖则拖，让原告迟迟得不到胜诉的判决。当事人拖不起就撤诉，以达到行政机关免于败诉的目的。对于实在拖不过去的案件，法院就会甩出“撒手锏”－“中止审理”。本来中止审理有法定事由，但法院为避免对行政机关违法行为进行审理，以法律规定中的“其它”为借口，发一纸“中止裁定”就完事大吉。对“中止”行为，既不能上诉，也不能复议，又没有期间限制，鬼也不知道“中止”到何年何月。我代理行政诉讼案件的体会是：不怕败诉，就怕“中止”。
只审程序，不审实体，这也是“审理难”的顽症。公民提起行政诉讼，其目的是要求行政机关返还扣押的财物和罚款，但法院在审理过程中，不是按法律要求对行政行为的合法性进行全面审查，特别是在实体严重违法的情况下，往往是避重就轻，只判行政机关程序违法，要求被告重新作出具体行政行为。行政机关为达到拒不返还扣押财物的目的，将计就计，再故意做出一个程序违法的行政处罚。如此循环，玩起了法律游戏，一晃就是一年，当事人的诉讼目的根本不能实现。
执行难。行政机关败诉后，视法院判决书如废纸，拒不执行法院的生效判决，已是司空见惯的现象，有的已经到了公然蔑视法律的程度。笔者代理胜诉的案件中，还没有一家行政机关能自动履行。就是当事人申请执行，法院也下达了强制执行通知书，行政机关也视而不见。对于法律规定的罚款和司法建议，法院也感到很难操作。因为很多行政机关的级别都比法院高。对此，法院也感到很无奈。比如：金丰超市状告沈阳市烟草专卖局一案，法院在2002年9月25日就作出判决，判令被告十日内返还扣押原告的香烟，承担一元诉讼费用。但被告就是拒不履行法院判决。特别是在国家级媒体《工人日报》、《经济日报》以及中央电视台《新闻调查》曝光后，省委书记都作了重要批示，痛斥他们是“霸道作风”，被告仍无动于衷。今年3月，原告申请法院强制执行，法院也按程序下达了强制执行通知书，限被告十日内履行判决。但通知书发出至今，也是泥牛入海无消息。如此轰动全国，惊动省、市领导的案件尚且不能执行，一般的行政案件执行起来的难度，就可想而知了。截至到目前，近一年来我代理胜诉的行政案件还没有一起能执行的。
当务之急
违法行政将很多公民“逼”上了法律诉讼的道路，但是，有什么力量能将执法机关“逼”上法治的轨道呢？亲身经历使我感到有这么几个方面应该引起重视。
－法律法规的瑕疵要祛除。比如，在关于立案条件的规定里，将含糊不清的概念，比如“其他”等，用司法解释予以明确。
－取消现有政府部门做被告的资格，将被告规定为只能是各级政府的一把手。这既落实了依法行政责任制，也避免为部门利益违法。
－县级基层法院的行政审判权已近附庸。从我亲历和代理的行政案件看，基层法院很难判行政机关败诉。很多案件都是到中级法院才能得到纠正。笔者建议取消基层法院的行政庭编制，由地、市中级人民法院一审案件。
－人大的监督应加强。笔者建议，在地、市级以上人民代表大会设立行政执法及审判监督委员会，由人大代表及律师、法官和法律专家组成，该委员会设立常设办公机构，定期举行委员会议，对本地区行政执法及行政审判工作进行监督，并给予该委员会指令再审，指令异地再审的权力，还要授予其对错判法官罢免的权力。这也是从根本上实现依法行政、执政为民的一剂良药。
法国哲人孟德斯鸠尝言：权力只有在遇到边界的地方才会停止。诚哉斯言！
南风窗
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