何清漣：兩會——「權力共用」的符號與政治儀式

　

這種在中共領導下的「兩會」制度，無論如何「完善」，也永遠不會成為歐洲各國的議會，當然更不會成為美國的國會。

每 年３月，中國都要開「兩會」。從中國當局煞有介事的鄭重安排，與會者在赴京前認真的長時間排練，還有世界各國媒體傾注大量筆墨的報導，以及中國媒體嚴陣以 待、長達半個月之久的頭版頭條加多版報導這一陣勢來看，「兩會」似乎在中國的政治權力格局中具有扛鼎作用。而中國對「兩會」主體「人大」的種種註解也都釋 放出這類不容質疑的資訊：中國的《憲法》將全國人民代表大會定為最高權力機構，掌管立法大權；「兩會」許多提案都有可能進入立法程式，而自改革開放以來中 國歷屆政府都在力倡「依法治國」，由此可見「兩會」之重要；顧名思義，「人大」就是代表全體人民的最高民意機構，而按照當今中國最高領導人胡錦濤口中唸唸 不忘的歌訣「心為民所想，情為民所系，權為民所用，利為民所謀」，人民的地位至高無上，代表人民的「人大」之重要自不待言。

從中國當局提供的上述所有資訊中，只能推導出一條結論：「兩會」在中國確實有舉足輕重的作用。然而事實又如何？且先從「兩會」中相對重要的「人大」入手分析。

一、「人大」到底是政治花瓶還是最高權力機構？

這 裡先釐清一點，即為何標題中只談「人大」，不談與「人大」同列的「政協」？理由很簡單，儘管「政治協商會議」與「人民代表大會」在諸多方面具有相似特徵， 在每年３月的媒體報導中也享有齊名的待遇，但「政協」的重要性低於「人大」。它不像人大具有形式上的立法權，也不享有任何政治決策權，只有對執政黨和政府 的建言權。從政協代表的確定、議題選擇、會議舉行等一系列程式都受到嚴密監控這一事實看，「政協」的政治參與有效性比「人大」更低。因此，「政協」人稱 「政治清談館」，「政協」委員充其量只是這個清談館中的「政治清客」而已。說白了，「政協」本來就是政治花瓶，無需多加論證。

有關中 國的人民代表大會制度，近２０年西方社會已經有不少正式出版的研究成果。這些研究總免不了將「人大」制度與西方的議會制度加以比較，並將提案的增多當作 「人大」權力加強的表現——但如果將這些研究成果譯成中文，恐怕連稍具政治常識的普通中國人都無法認同這類研究的結論。

１、「兩會」在政治儀式中的重要作用

「兩 會」之所以重要，一是因為每逢３月召開的「兩會」是中國政治儀式的重要組成部分，二是因為中國當局習慣用「人大代表」「政協委員」這兩種榮銜作為政治獎 賞。但這兩種榮銜的賞賜物件略有區別，「人大代表」用以犒賞政治營壘的中堅，即內部人；而「政協委員」則是統戰禮品，賜予政治表現可靠的盟友。正因為「兩 會」代表身份包含了如此多的政治內涵以及相應的政治待遇，「兩會代表」才能夠忍受會議期間的不自由，才能滿足於以政治飾品的角色參加儀式般的會議與形式上 的「民主討論」。每年的「兩會」，只有到了代表們提交提案之時，氣氛才變得相對活躍一些。而每天只能發「兩會」通稿的記者們這時也打點精神，希望能從那成 百上千的提案中尋覓「兩會」代表參政議政的積極性，寫上兩篇「橡皮圖章正在硬起來」，以表示「兩會」代表並非「政治花瓶」。

也就是說，每年中國「兩會」代表能夠提出提案，提案的多少，與提案的品質，成了中國特色的社會主義民主政治下，衡量「兩會代表」參政議政的尺度與標的，那麼本文也從這裡出發，探討「兩會」、主要是中國《憲法》規定的最高權力機構全國人民代表大會在當今中國的政治作用。

２、提案是民意還是執政黨通過「民意代議機構」的利益表達？

由 於「兩會」代表並非實質上的民意代表，只是中共用制度規劃的「體制內參與」模式，所以，從代表的產生方式、代表們在「兩會」期間所表達的意見與政治見解、 表達方式的規定、會議安排等等，均有嚴格的程式。「代表」們也都很懂得其中的遊戲規則，所以，在「兩會」中，代表們的主要發言基本上都是有關國家利益的建 言，即使有時涉及民生，譬如教育、環保等，其出發點也得先站穩腳跟，先標榜自己的建言目的在於強化國家統治、加強政府治理和社會控制，求得國家的長治久 安，尤其是共產黨統治的長期穩定。所以這類論題多半宏大空泛，很少見到涉及特定社會群體具體利益和要求之表達以及滿足要求的具體措施。

這 種制度化的利益表達究其實還是代表執政黨的意見。為什麼執政黨的意見要通過這些曲裡拐彎的形式？很簡單，民主既是世界潮流，中國總不能硬說自己要堅持專 制，這就發明瞭一套「中國特色的社會主義民主政治」。而既然掛上「民主」二字，就還得有一套「民主」儀式，「兩會」就是這樣發明出來的「民意代議機構」。 讓「兩會」代表享有形式上的參政議政，而提出提案就是「參政議政」的主要管道。由此可見，這些「民意代議機構」的重要作用就在於裝點中國特色的民主之門 面。在當今世界，有了這些形式上的裝飾，至少可以哄哄國際社會，讓「國際友好」們覺得中國正在向華盛頓或者巴黎靠近，這樣在本國的政治遊戲中不至於被人抓 了把柄，說他們與暴政者合作。

如果有人想打破遊戲規則，認真提點意見，比如２００８年２月廣西政協副主席郭錫齡針對鐵道部春運期間的舉措提出意見，立刻遭到「封口」。郭本人以後是否還能繼續當「政協」副主席，還得看他如何補救。

３、多少提案能夠進入立法程式？

不過，提案雖然多，但只有符合執政黨心意的才能夠進入立法程式。提案要進入立法程度還需要經過許多環節，以「人大」為例，提案需要經過立案、提交常委會審議並獲批准之後，才能進入立法計畫。

每 一個環節要淘汰許多提案，經過幾輪淘汰，所剩無幾。以近年來被研究Ｐ．Ｒ．Ｃｈｉｎａ的外國學者們認為有很大進步的第十屆全國人民代表大會為例，第一次會 議提出的提案共１，０５０件，到最後進入立法計畫的為１２３件；第二次會議提出的提案共１，３７４件，進入立法計畫的為３５７件；第三次會議共９９１件， 進入立法計畫的為１２５件；第四次會議的提案共１，００６件，進入立法計畫的為４３６件。據分析，這些可進入立法計畫的提案大多屬於當局認為可以強化政治 統治的建議。一些外國研究者根據代表提案被立案的比例超過１０％而斷言，「人大」的政治作用大大加強。

這看法當然比較膚淺。提案被立案並不意味著「人大」代表的意見對政治系統產生了有效影響。據，即使提案列入了立法計畫，與法律形成或政策產生仍有很長距離；很多立法計畫因種種理由而被擱置，最終並未形成法律、法規或政策。

二、從法律軟化看人大子虛烏有的監督作用

再 來看人大的另一個重要政治功能。按照中國官方解釋，全國「人大」還是全國人民監督政府的機構（依次類推，各省區的人大也是監督同級政府的機構）。而政府既 然要「依法治國」，就意味著政府行為將被置於法律約束與人大監督之下。從法律要約束的物件來看，中國的法律可分為好幾大類，一類是專門約束民眾的，如《國 家安全法》（包括《刑法》中有關「國家安全」的相關條款），以及《出版管理條例》等，對此筆者另有專文分析（待發表）。另一類看似約束所有的社會成員及社 會組織的法律，如有關環境保護的法律法規等。選取中國環境保護法律的約束是否有效，是分析中共政府「依法治國」是否有效，以及「人大」是否能夠有效行使監 督權的一個非常好的視角。

１、選取環保執法看人大監督作用的理由

第一，從法律制度與執法這兩方面來看，中國的環境 保護法律與執法機構最完備。從１９８９年１２月頒布《中國人民共和國環境保護法》開始，幾乎每年都有法律、法規問世，人稱「環保立法創下部門之最」。這些 法律、法規共分四個層次（截至２００７年底），１、中國全國人大常委會制定（或修訂）了環境保護法律９部、自然資源管理法１５部；２、《刑法》以專章形 式，集中規定了「破壞環境資源保護罪」；３、國務院制定的環保法規５０項；國務院環保部門單獨或與有關部門共同發布的規章（包括規範性檔）２００余項。軍 隊環保法規和規章１０余件。國家強制性環境標準１２０多項。批准和簽署多邊國際環境條約５１項；４、各級地方人大和政府制定的環境保護地方性法規和地方政 府規章多達１，６００余件。

除了法規，各級政府還有具體負責環境保護的專門機構，中央政府有國家環保局，省（自治區）、地區、市、縣 等各級政府也相應設有環保局，負責對當地的企業進行環境評估、監測環境變化，同時還具有處罰職能。更重要的是，中共政府一直將環保作為與計畫生育並列的國 策，在考核官員政績時實行一票否決制，每年反覆強調。

但整個情況有如國家環保總局副局長潘岳說的那樣：「環保部門立法雖多，管用的不多。」

第 二，從政治結構來看，環境保護的利益訴求既有法律保護，也可以通過媒體報導曝光（即中共政府常說的輿論監督）引起當局重視，還可以通過高度制度化的會議機 制（如人大、政協）得到表達，每年召開的各級人代會、政協這兩會是代表們進行政治表達的重要平臺，代表可在會中或平時採用提案、建議、批評等形式，向決策 者或政府部門表達意見，後者通常也被要求要聽取、吸收代表們的意見。

在政治學中，這種被政治結構所容納的有組織、有結構的利益訴求，往往效率最高。下面將看看這種效率理應最高的利益訴求在中國遭遇到的命運。

２、政府環保機構為虎作倀，地方人大完全不起任何作用

按 照中國的法律與政府法規，至少為環境保護築起了三道屏障，一是將近２０００余部法律與法規的既定約束；二是政府環保部門在企業投產前的環境影響評估，三是 政府部門對企業污染的監測。理論上，有了如此完備的法律約束與政府管制，中國的環境保護應該達到比較理想的狀態。但事實卻是：中國的環境生態惡化迅速，生 態難民高達１.８億，尤其是水資源系統接近於崩潰。而污染環境的罪魁不是別人，而是那時時刻刻以為自己智慧能力超過民眾以「民眾教育者」自居的政府官員。 地方黨政一把手的意志往往導致環保審批制度失靈。

早在９０年代，中國有關環保的法律就規定，對於可能產生污染的企業，在立項之前均需 由各地政府環保部門做出專業評估。２００２年，全國人大還專門通過了《環境影響評價法》。但各地污染項目屢上不止，許多企業的污染物甚至未做最起碼的環保 處理，污水直排更是常見現象，中國的江河湖海及農田受到嚴重污染，就是拜這類專案之賜。從實際效果來看，中共政府的環保審批制度已經完全失靈，原因亦很簡 單，各地環保部門官員的烏紗帽都捏在屬地市政府與市委領導手中，如果當地政府官員考慮的只是ＧＤＰ增量與作為升遷資本的政績考核成績單，完全忽視當地的環 境將受到何種影響，那麼環保部門在環境評估時按上級意願造假就是無法避免的。

按照法律規定，各地環保部門都要定時定點對可能產生污染 的企業監測，如果發生污染，將處以罰款甚至關廠等處罰。但從上述污染事件來看，各地的環保部門似乎都處在休眠狀態，甚至成了污染企業的保護者。很多案例表 明，排污企業均有當地政府環保部門為其背書。以福建屏南環境維權案為例，被告榕屏化工廠這個高污染企業就獲得當地環保部門的背書，稱其「環保設計驗收合 格，環保設施齊全、先進，‘三廢’排放完全符合國家標準。」江蘇溧水縣南京金焰鍶礦排放的二氧化硫已經將企業所在地的樹木全部熏死，但由於鍶礦是該縣利稅 大戶，所以成了「排污達標單位」，不僅有溧水縣環保局為其發放的「環保污染治理專案竣工驗收報告表」，還有南京市環保部門頒發的「排放污染許可證」——此 類案例不勝枚舉。

比較有意思的是，儘管環境破壞引起的社會衝突日益增多，但受害者幾乎沒有想到要向當地「人大」投訴，更多的是選擇到 上級政府部門上訪，甚至與污染企業直接發生衝突。由此可見「人大」的監督功能只存在於檔之中，不讀政府檔的民眾根本就沒能感覺到「人大」居然還有「監督政 府」的職能與作用。

以上分析表明，中國的「人大」「政協」只是名義上的民意代理機構，每年的「兩會」只不過是中國一道重要政治儀式， 「兩會」代表榮銜是中國當局給予體制內官僚與統戰物件的政治獎賞，代表們的政治功能只是充當「兩會」期間在場表演的配角。這種在中共領導下的「兩會」制 度，無論如何「完善」，也永遠不會成為歐洲各國的議會，當然更不會成為美國的國會。

□　寄自美國

(文章僅代表作者個人立場和觀點)