何清涟：两会——“权力共用”的符号与政治仪式

　

这种在中共领导下的“两会”制度，无论如何“完善”，也永远不会成为欧洲各国的议会，当然更不会成为美国的国会。

每 年３月，中国都要开“两会”。从中国当局煞有介事的郑重安排，与会者在赴京前认真的长时间排练，还有世界各国媒体倾注大量笔墨的报导，以及中国媒体严阵以 待、长达半个月之久的头版头条加多版报导这一阵势来看，“两会”似乎在中国的政治权力格局中具有扛鼎作用。而中国对“两会”主体“人大”的种种注解也都释 放出这类不容质疑的资讯：中国的《宪法》将全国人民代表大会定为最高权力机构，掌管立法大权；“两会”许多提案都有可能进入立法程式，而自改革开放以来中 国历届政府都在力倡“依法治国”，由此可见“两会”之重要；顾名思义，“人大”就是代表全体人民的最高民意机构，而按照当今中国最高领导人胡锦涛口中念念 不忘的歌诀“心为民所想，情为民所系，权为民所用，利为民所谋”，人民的地位至高无上，代表人民的“人大”之重要自不待言。

从中国当局提供的上述所有资讯中，只能推导出一条结论：“两会”在中国确实有举足轻重的作用。然而事实又如何？且先从“两会”中相对重要的“人大”入手分析。

一、“人大”到底是政治花瓶还是最高权力机构？

这 里先厘清一点，即为何标题中只谈“人大”，不谈与“人大”同列的“政协”？理由很简单，尽管“政治协商会议”与“人民代表大会”在诸多方面具有相似特征， 在每年３月的媒体报导中也享有齐名的待遇，但“政协”的重要性低于“人大”。它不象人大具有形式上的立法权，也不享有任何政治决策权，只有对执政党和政府 的建言权。从政协代表的确定、议题选择、会议举行等一系列程式都受到严密监控这一事实看，“政协”的政治参与有效性比“人大”更低。因此，“政协”人称 “政治清谈馆”，“政协”委员充其量只是这个清谈馆中的“政治清客”而已。说白了，“政协”本来就是政治花瓶，无需多加论证。

有关中 国的人民代表大会制度，近２０年西方社会已经有不少正式出版的研究成果。这些研究总免不了将“人大”制度与西方的议会制度加以比较，并将提案的增多当作 “人大”权力加强的表现——但如果将这些研究成果译成中文，恐怕连稍具政治常识的普通中国人都无法认同这类研究的结论。

１、“两会”在政治仪式中的重要作用

“两 会”之所以重要，一是因为每逢３月召开的“两会”是中国政治仪式的重要组成部分，二是因为中国当局习惯用“人大代表”“政协委员”这两种荣衔作为政治奖 赏。但这两种荣衔的赏赐物件略有区别，“人大代表”用以犒赏政治营垒的中坚，即内部人；而“政协委员”则是统战礼品，赐予政治表现可靠的盟友。正因为“两 会”代表身份包含了如此多的政治内涵以及相应的政治待遇，“两会代表”才能够忍受会议期间的不自由，才能满足于以政治饰品的角色参加仪式般的会议与形式上 的“民主讨论”。每年的“两会”，只有到了代表们提交提案之时，气氛才变得相对活跃一些。而每天只能发“两会”通稿的记者们这时也打点精神，希望能从那成 百上千的提案中寻觅“两会”代表参政议政的积极性，写上两篇“橡皮图章正在硬起来”，以表示“两会”代表并非“政治花瓶”。

也就是说，每年中国“两会”代表能够提出提案，提案的多少，与提案的品质，成了中国特色的社会主义民主政治下，衡量“两会代表”参政议政的尺度与标的，那么本文也从这里出发，探讨“两会”、主要是中国《宪法》规定的最高权力机构全国人民代表大会在当今中国的政治作用。

２、提案是民意还是执政党通过“民意代议机构”的利益表达？

由 于“两会”代表并非实质上的民意代表，只是中共用制度规划的“体制内参与”模式，所以，从代表的产生方式、代表们在“两会”期间所表达的意见与政治见解、 表达方式的规定、会议安排等等，均有严格的程式。“代表”们也都很懂得其中的游戏规则，所以，在“两会”中，代表们的主要发言基本上都是有关国家利益的建 言，即使有时涉及民生，譬如教育、环保等，其出发点也得先站稳脚跟，先标榜自己的建言目的在于强化国家统治、加强政府治理和社会控制，求得国家的长治久 安，尤其是共产党统治的长期稳定。所以这类论题多半宏大空泛，很少见到涉及特定社会群体具体利益和要求之表达以及满足要求的具体措施。

这 种制度化的利益表达究其实还是代表执政党的意见。为什么执政党的意见要通过这些曲里拐弯的形式？很简单，民主既是世界潮流，中国总不能硬说自己要坚持专 制，这就发明了一套“中国特色的社会主义民主政治”。而既然挂上“民主”二字，就还得有一套“民主”仪式，“两会”就是这样发明出来的“民意代议机构”。 让“两会”代表享有形式上的参政议政，而提出提案就是“参政议政”的主要管道。由此可见，这些“民意代议机构”的重要作用就在于装点中国特色的民主之门 面。在当今世界，有了这些形式上的装饰，至少可以哄哄国际社会，让“国际友好”们觉得中国正在向华盛顿或者巴黎靠近，这样在本国的政治游戏中不至于被人抓 了把柄，说他们与暴政者合作。

如果有人想打破游戏规则，认真提点意见，比如２００８年２月广西政协副主席郭锡龄针对铁道部春运期间的举措提出意见，立刻遭到“封口”。郭本人以后是否还能继续当“政协”副主席，还得看他如何补救。

３、多少提案能够进入立法程式？

不过，提案虽然多，但只有符合执政党心意的才能够进入立法程式。提案要进入立法程度还需要经过许多环节，以“人大”为例，提案需要经过立案、提交常委会审议并获批准之后，才能进入立法计划。

每 一个环节要淘汰许多提案，经过几轮淘汰，所剩无几。以近年来被研究Ｐ．Ｒ．Ｃｈｉｎａ的外国学者们认为有很大进步的第十届全国人民代表大会为例，第一次会 议提出的提案共１，０５０件，到最后进入立法计划的为１２３件；第二次会议提出的提案共１，３７４件，进入立法计划的为３５７件；第三次会议共９９１件， 进入立法计划的为１２５件；第四次会议的提案共１，００６件，进入立法计划的为４３６件。据分析，这些可进入立法计划的提案大多属于当局认为可以强化政治 统治的建议。一些外国研究者根据代表提案被立案的比例超过１０％而断言，“人大”的政治作用大大加强。

这看法当然比较肤浅。提案被立案并不意味着“人大”代表的意见对政治系统产生了有效影响。据，即使提案列入了立法计划，与法律形成或政策产生仍有很长距离；很多立法计划因种种理由而被搁置，最终并未形成法律、法规或政策。

二、从法律软化看人大子虚乌有的监督作用

再 来看人大的另一个重要政治功能。按照中国官方解释，全国“人大”还是全国人民监督政府的机构（依次类推，各省区的人大也是监督同级政府的机构）。而政府既 然要“依法治国”，就意味着政府行为将被置于法律约束与人大监督之下。从法律要约束的物件来看，中国的法律可分为好几大类，一类是专门约束民众的，如《国 家安全法》（包括《刑法》中有关“国家安全”的相关条款），以及《出版管理条例》等，对此笔者另有专文分析（待发表）。另一类看似约束所有的社会成员及社 会组织的法律，如有关环境保护的法律法规等。选取中国环境保护法律的约束是否有效，是分析中共政府“依法治国”是否有效，以及“人大”是否能够有效行使监 督权的一个非常好的视角。

１、选取环保执法看人大监督作用的理由

第一，从法律制度与执法这两方面来看，中国的环境 保护法律与执法机构最完备。从１９８９年１２月颁布《中国人民共和国环境保护法》开始，几乎每年都有法律、法规问世，人称“环保立法创下部门之最”。这些 法律、法规共分四个层次（截至２００７年底），１、中国全国人大常委会制定（或修订）了环境保护法律９部、自然资源管理法１５部；２、《刑法》以专章形 式，集中规定了“破坏环境资源保护罪”；３、国务院制定的环保法规５０项；国务院环保部门单独或与有关部门共同发布的规章（包括规范性档）２００余项。军 队环保法规和规章１０余件。国家强制性环境标准１２０多项。批准和签署多边国际环境条约５１项；４、各级地方人大和政府制定的环境保护地方性法规和地方政 府规章多达１，６００余件。

除了法规，各级政府还有具体负责环境保护的专门机构，中央政府有国家环保局，省（自治区）、地区、市、县 等各级政府也相应设有环保局，负责对当地的企业进行环境评估、监测环境变化，同时还具有处罚职能。更重要的是，中共政府一直将环保作为与计划生育并列的国 策，在考核官员政绩时实行一票否决制，每年反复强调。

但整个情况有如国家环保总局副局长潘岳说的那样：“环保部门立法虽多，管用的不多。”

第 二，从政治结构来看，环境保护的利益诉求既有法律保护，也可以通过媒体报导曝光（即中共政府常说的舆论监督）引起当局重视，还可以通过高度制度化的会议机 制（如人大、政协）得到表达，每年召开的各级人代会、政协这两会是代表们进行政治表达的重要平台，代表可在会中或平时采用提案、建议、批评等形式，向决策 者或政府部门表达意见，后者通常也被要求要听取、吸收代表们的意见。

在政治学中，这种被政治结构所容纳的有组织、有结构的利益诉求，往往效率最高。下面将看看这种效率理应最高的利益诉求在中国遭遇到的命运。

２、政府环保机构为虎作伥，地方人大完全不起任何作用

按 照中国的法律与政府法规，至少为环境保护筑起了三道屏障，一是将近２０００余部法律与法规的既定约束；二是政府环保部门在企业投产前的环境影响评估，三是 政府部门对企业污染的监测。理论上，有了如此完备的法律约束与政府管制，中国的环境保护应该达到比较理想的状态。但事实却是：中国的环境生态恶化迅速，生 态难民高达１.８亿，尤其是水资源系统接近于崩溃。而污染环境的罪魁不是别人，而是那时时刻刻以为自己智慧能力超过民众以“民众教育者”自居的政府官员。 地方党政一把手的意志往往导致环保审批制度失灵。

早在９０年代，中国有关环保的法律就规定，对于可能产生污染的企业，在立项之前均需 由各地政府环保部门做出专业评估。２００２年，全国人大还专门通过了《环境影响评价法》。但各地污染项目屡上不止，许多企业的污染物甚至未做最起码的环保 处理，污水直排更是常见现象，中国的江河湖海及农田受到严重污染，就是拜这类专案之赐。从实际效果来看，中共政府的环保审批制度已经完全失灵，原因亦很简 单，各地环保部门官员的乌纱帽都捏在属地市政府与市委领导手中，如果当地政府官员考虑的只是ＧＤＰ增量与作为升迁资本的政绩考核成绩单，完全忽视当地的环 境将受到何种影响，那么环保部门在环境评估时按上级意愿造假就是无法避免的。

按照法律规定，各地环保部门都要定时定点对可能产生污染 的企业监测，如果发生污染，将处以罚款甚至关厂等处罚。但从上述污染事件来看，各地的环保部门似乎都处在休眠状态，甚至成了污染企业的保护者。很多案例表 明，排污企业均有当地政府环保部门为其背书。以福建屏南环境维权案为例，被告榕屏化工厂这个高污染企业就获得当地环保部门的背书，称其“环保设计验收合 格，环保设施齐全、先进，‘三废’排放完全符合国家标准。”江苏溧水县南京金焰锶矿排放的二氧化硫已经将企业所在地的树木全部熏死，但由于锶矿是该县利税 大户，所以成了“排污达标单位”，不仅有溧水县环保局为其发放的“环保污染治理专案竣工验收报告表”，还有南京市环保部门颁发的“排放污染许可证”——此 类案例不胜枚举。

比较有意思的是，尽管环境破坏引起的社会冲突日益增多，但受害者几乎没有想到要向当地“人大”投诉，更多的是选择到 上级政府部门上访，甚至与污染企业直接发生冲突。由此可见“人大”的监督功能只存在于档之中，不读政府档的民众根本就没能感觉到“人大”居然还有“监督政 府”的职能与作用。

以上分析表明，中国的“人大”“政协”只是名义上的民意代理机构，每年的“两会”只不过是中国一道重要政治仪式， “两会”代表荣衔是中国当局给予体制内官僚与统战物件的政治奖赏，代表们的政治功能只是充当“两会”期间在场表演的配角。这种在中共领导下的“两会”制 度，无论如何“完善”，也永远不会成为欧洲各国的议会，当然更不会成为美国的国会。

□　寄自美国

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