何清涟: 难民问题——世界的难解之结(图)
难民让人心痛，也让人头痛（MAHMUD TURKIA/AFP/Getty Images）
【看中国2018年9月8日讯】世界难民问题成为最难办的政治问题。就在联合国就缅甸若开邦大屠杀周年严厉谴责昂山素季，并准备就委内瑞拉难民问题在9月17-18日召开中南美十三国外长会议之时，美国国务院于8月27日对联合国近东巴勒斯坦难民救济和工程处（简称近东救济工程处， UNRWA）机构的运作方式、资金使用等提出严厉批评，宣布将中止对UNRWA的所有资助。
从资格最老、几乎成了“世袭”的巴勒斯坦难民，到最新产生的委内瑞拉“移民”，都遇到了世界不再帮助消化的难题。
因难民问题，昂山素季失去了多项人权奖
涉及种族矛盾的冲突，往往历史成因非常复杂，国际社会介入之后，也不易解决。缅甸的罗兴亚危机就是一例。
罗兴亚人是居住于缅甸若开邦阿拉干地区的一个回教徒（穆斯林）族群，大多是在英治时期进入缅甸的孟加拉人，尤其是是第二次世界大战期间孟加拉V支队的后裔，英军当时为阻断日军通过阿拉干向印度推进，组建了一支由孟加拉人组成“孟加拉V支队”。但英军撤进印度之后，V支队并不抵抗日军，而是致力于屠杀阿拉干地区的若开族佛教平民，强占土地。故此，缅甸政府至今仍称之为“孟加拉的非法移民”。2017年8月25日，150名恐怖分子向若开邦的24个警察哨所和缅甸陆军第552轻步兵营营地发动袭击，造成10名警员、1名士兵、1名移民官死亡，这引发了缅甸军队大规模清乡，捉拿恐怖分子，行动激烈，戮及无辜，对于青年男子更是直接就地正法，数十万罗兴亚穆斯林从其定居的若开邦逃难到邻近的孟加拉，成为无家可归的难民，外界用“种族清洗”甚至“屠杀”来形容缅甸境内迫害罗兴亚人的情况。
一场罗兴亚穆斯林难民危机，将集国际人权界万千宠爱于一身的昂山素季女士变成了他们痛斥的人物，折射的其实是难民危机正成为难解之结。今年8月27日，联合国人权理事会公布有关罗兴亚人的调查报告，报告严厉谴责昂山素季未能利用她事实上的政府首脑地位和道德权威，来遏止或阻止若开邦事态的发展。昂山素季回应了国际社会的批评: “让若开邦陷入人道危机的是恐怖份子的行为，而到目前为止，他们对缅甸形成的威胁仍旧存在。”在她发了这番言之后，爱丁堡人权奖被撤销，这是昂山素季被撤销的众多人权奖项中的第七个，在这之前，美国华盛顿大屠杀纪念馆、牛津、苏格兰格拉斯哥、新堡、爱尔兰都柏林等都已陆续撤销颁发给她的人权奖。
昂山素季作为缅甸的民选领袖，对缅甸国内的民族矛盾之复杂与尖锐，自然与国际人权组织这些外部观察者的眼光、思考完全不同。在这种恩怨牵缠半个多世纪的种族矛盾中，她得将本民族人民的生命安全放在首位。以她过去在国际人权组织积累的声望，处理罗兴亚穆斯林的方式遇到这么强烈的谴责，可见在联合国为首的国际派代表的难民+宗教立场，与各国政府代表的本国利益的冲突已经非常尖锐。
前述联合国人权理事会的最新调查称，缅甸军队对罗兴亚人的屠杀涉及国际法规定的三类罪行：种族灭绝、危害人类罪和战争罪，有必要对军人进行刑事调查和起诉。这些决议要想落实，联合国得有强大的执行能力才行。历史经验证明，联合国强大的执行能力主要由美国支持。
委内瑞拉难民如潮，终成邻国不堪承受之重
因经济崩溃，几乎看不到改善的前景，数百万委内瑞拉人踏上了逃亡之路。据联合国高级难民署（HCR）和国际移民组织(OIM)公布的数据，自2015年陷入经济崩溃困境以来，人口不断外溢，目前在国外的委内瑞拉人大约230万，其中160万是2015年以后逃出来的，其中90%分布在拉丁美洲。
最初，拉美邻国都出于同情心而接受委内瑞拉的经济难民，邻国哥伦比亚在最近16个月中接纳了100万委内瑞拉人，并批准其中的82万人在本国居留合法身份。但三年多过去，如潮水般涌至的人数，终于让众多邻国啧有烦言。秘鲁、厄瓜多尔、巴西等国不得不开始想办法控制难民涌入。今年8月23日，联合国高级难民署（HCR）和国际移民组织（OIM）在日内瓦发布联合声明，批评中南美国家对委内瑞拉移民收紧接纳政策，特别指出厄瓜多尔和秘鲁两国针对委内瑞拉移民增加护照方面的新规定，例如秘鲁最近修改了对委内瑞拉移民的临时居住证规定。
委内瑞拉难民（联合国特意称为“移民”，应该是不想纳入联合国的安置范围）面临的问题，说明难民问题解决基本无解。与人口密集、民族复杂的亚洲相比，拉丁美洲比较幸运：拉美诸国居民属于拉丁语族（西班牙语、葡萄牙语和法语），种族冲突很少发生；从20世纪30年代以来，拉美政治严重左倾，在左派政治版图占拉美国家的80%的情况下，各国间人口流动连意识形态障碍都没有。但万事皆有“度”，哥伦比亚在收留了百多万委内瑞拉人之后，社会情绪发生了变化，从张开双臂欢迎变成排斥，很多民众要求政府减少对于委内瑞拉难民的财政帮助，而更多将钱花在自己国民身上。8月初，巴西边境城镇帕卡赖马（Pacaraima ）发生袭击委内瑞拉难民营事件。当地居民放火烧难民营，将数百人赶出国境。媒体报道称，巴西警方没有采取任何措施阻止暴行。
联合国难民署与中南美13国外长将于近日举行会议，目的是希望中南美国家接收更多委内瑞拉的“移民”，从目前情势来看，只怕难以如愿。
欧洲对难民从欢迎到推托
2015年以来的难民潮彻底改变了欧洲的社会生态，各国都被恐怖袭击、强奸案折磨得精疲力尽。两年间，德国接收了共约120万难民，除了恐袭之外，还带来诸多社会问题。德国社会从2015年9月欢迎逃离战乱和迫害的难民，转向对收容政策及难民融入的质疑。据法国《欧洲时报》今年2月4日报道，一项德国民意调查显示，近2/3的受访者购买了武器，以作防身之用；另有1/3的受访者坦言，“外国人和难民”是他们最害怕的群体。 法国早在2016年基本停止接受难民。
支持默克尔难民政策的欧盟委员会终于在2018年改变了态度。在6月召开的欧盟峰会上，经过极为艰难的谈判与磋商，各国达成了“共识”：在欧盟外建立难民收容中心，欧盟国家协议接回已在该国登记的难民。但会议开完之后欧盟峰会难民决议会几乎无法执行，摩洛哥、突尼斯和阿尔及利亚拒绝在本国设置难民营。埃及议会议长阿里（Ali Abd al-Aal）公开表示，埃及拒绝欧盟在该国建立难民收容中心，因为这样的计划违反埃及法规和宪法，合法登记的难民可以在埃及任何地方逗留，不能强迫他们呆在某个设施里。阿里还表示，埃及已接受了约1000万来自叙利亚、伊拉克、也门、巴基斯坦、苏丹、索马里等国的难民，已达到该国所能承受的限度。接受了约290万叙利亚难民的土耳其已经不堪其负，每与欧盟发生些小小的不愉快，就声称要让这些难民过境去欧洲，欧盟只好赶紧用各种手段安抚。
在安置难民的问题上面，波兰、匈牙利为首的东欧国家拒绝为意大利、希腊分担部份难民。意大利因为不堪忍受难民带来的沉重负责，早已关闭了港口。
上述情形，被德国之声在今年7月1日的报导《欧盟峰会难民决议会打水漂？》中一言以概之：从开罗到华沙，反对在本国安置难民的力量正在形成声势。
联合国难民署的尴尬
联合国难民署是负责国际难民安置的，但现在面临着各国不愿意接收的困境。据该机构今年提供的数据，全球共有6,850万人被迫流离失所。在6,850万流离失所者中，因躲避战乱与迫害而流亡国外的难民总数达2,540万人。
面对源源不断产生的难民，联合国难民署却越来越找不到愿意接收他们的国家。今年6月25日，难民署发布《2019年全球重新安置需求预测报告》，称全球需要被安置到第三国的难民人数在2019年将增至140万，但2017年只有7.5万名难民被重新安置。按照目前的速度，全世界现有的难民需要18年才能安置完毕。
在欧洲向中东难民打开大门之前，美国多年来是全世界接受难民最多的国家，每年美国允许8.5万名难民入境，超过所有其他国家接收难民的总和。2018年美国宣布退出全球移民协议，联合国难民署失去了一个最大的慷慨接收国。如今，没有美国的积极配合，联合国的难民安置遇到了麻烦。
除美国之外，加拿大与澳大利亚都是移民大国。目前除了加拿大政府表示欢迎难民以外，澳大利亚从2012年年底开始执行严格的移民政策，严查坐船偷渡的非法移民，使得这些人根本无法在澳大利亚落脚。美国《纽约时报》曾于2009年11月5日披露，澳大利亚斥资3.7亿美元在其海外领地圣诞岛上建的难民拘留中心，将许多偷渡被截获的难民遣送到这里关押，这里的设施和防护措施堪称“21世纪的奥斯维辛”。但澳大利亚政府不为国际社会的种种批评所动。根据澳移民局统计，涌入的难民最后只有10%以“政治避难”的方式进入澳大利亚。现在，澳大利亚居民对非法移民尤其是穆斯林充满了恐惧。
联合国难民署遇到的难民安置问题，仅仅只用人道主义的大道理劝说各国政府，几乎难以解决的。无论什么体制的国家，都有个承受能力的问题，不可能接受源源不断、每年都在增加的难民。与其继续以前这种已经没有效率的工作方式，不如改变一下工作方向，游说联合国将工作重点转移至消除难民产生的根源。难民署报告中说得很清楚：三分之二的难民均来自以下五个国家：叙利亚、阿富汗、南苏丹、缅甸与索马里。若以上五个国家中的任一个国家结束冲突，都可能为扭转全球流离失所局面做出巨大贡献。
真正的难题在于：以往联合国决议之所以有效，在于美国愿意出钱出力牺牲本国军人生命去执行；当美国退出联合国各种机构之后，联合国的决议就缺乏执行力。
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