中國地方債規模成「黑箱」

今日中國經濟某種程度上依然在「吃計畫經濟的老本，借改革開放的新債」。

中國地方債規模是「黑箱」

由於監管上的漏洞以及這些年來沒有實質性改觀的信息披露不對稱，使得地方政府累計舉債數額究竟有多少，簡直是個黑箱。中國地方債的規模迄今只能根據有限信息進行估計。

中國銀監會主席尚福林曾經透露，2012年底，地方政府未償還貸款總額達到9.2萬億元人民幣。2010年底，這個數字是9.1萬億元人民幣。但不少人認為這些數字是不精確的，因為中國銀行業監管機構只公布地方政府的未償還貸款總額，而不披露利息支付或再融資安排的細節。

中國國家審計署早在2011年6月27日公布的審計結果就顯示，截至2010年底，地方政府債務餘額達到10.7萬億元，即便這個數據也被國際評級機構穆迪認為低估了3.5萬億元。

不過，一個明顯的事實是，不少地方政府已開始借新債還舊債。根據中國國家審計署公布的數據，地方政府在2012年須償還的債務高達1.3萬億，預計2013年需要償還的債務將達3萬億元。而商業銀行去年迫不得已地將不少貸款展期，而且數額高達3萬億元人民幣，在向市場發出系統性金融風險開始累積的信號。

地方政府發債衝動的原因

表面看來，中國地方債最近幾年的急速膨脹在於全球金融危機期間，中國全國各地的地方政府大舉借債，為國家的刺激方案提供資金，如今，地方政府難以獲得充足的財政收入來償債，於是被迫借新債還舊債。其實根本原因在於經濟未能實現戰略轉型以及政績考核機制未能徹底轉變所致。

過去30餘年間，在政府主導下的投資與出口增長模式推動下，依靠「全民補貼生產」，中國經濟儘管取得了年均9%左右的超高速增長，但宏觀經濟風險卻在不斷累積，經濟內外失衡。使得人們格外擔心中國會否在取代日本成為世界第二大經濟體之後重蹈日本當年的覆轍。

而且一旦中國經濟跌入「失落的十年」，其所承受的痛苦將比日本大得多。因為日本早已完成工業化和城市化，早已跨越「中等收入陷阱，」社會福利保障體系相當成熟，國民基於經濟增長所享受到的福利效應遠高於中國。

而今，在戰略轉型成為引致經濟長期可持續增長根本前提下，儘管中央政府在宏觀經濟政策方面越來越回歸理性，但過去一直存在現在似乎愈演愈烈的中央政府與地方政府之間的非合作性博弈，有可能成為阻礙經濟戰略轉型在執行層面的重要障礙。

眾所周知，早在1995年制定「九五」計畫的時候，中央就要求實現增長方式的根本轉變；2005年制定「十一五」規劃的時候，又再次提出要把轉變增長方式作為今後五年的經濟工作的重心內容；2007年的十七大重申必須實現經濟發展模式的三個轉變；2012年的十八大更是勾勒出來經濟轉型的路線圖。

但是中國的新舊體制轉換過程尤其長，依然強大的舊體制遺產不僅沒有得到清除，反而成為實現經濟發展模式轉變的主要障礙；既得利益格局呈日漸固化之勢，使得曾經扮演著改革重要推動力的那部分人愈來愈成為改革的重要阻力。而政績考核機制改革儘管有了較為理性的制度設計，但執行層面上，GDP的增長依然作為各級政府政績的主要標誌。在此約束框架下，依然掌握著一些重要資源配置權力的地方政府追求表面經濟增長的偏好不僅沒有停止過，反而不斷滋長。

於是，就出現了中央政府在政策制定層面日漸理性而地方政府在執行層面日漸扭曲的非合作性博弈。例如，2012年，當最高決策層在全面檢視2008年底出臺的高達4萬億元的一攬子刺激計畫的正負效應，對出臺類似經濟政策表現出前所未有的審慎之後，無法拿到中央政策紅利且急於等米下鍋的各地政府急速放大地方政府融資平臺。

其實，早在前幾年，地方政府就已大幅舉債。例如，2009年和2010年這兩年，地方政府在執行一攬子刺激計畫過程中，就為基礎設施建設大舉借款了10.7萬億元；2011年，當經濟基本面回歸正常，中央政府約束了地方政府的發債行為；但到了2012年，當經濟處於下行軌道之時，地方政府再次提高了舉債偏好。其結果，去年地方政府融資平臺發行債券數額較2011年猛增了148%。

城鎮化加劇地方債泡沫

中國經濟在逐步告別人口紅利、「入世」紅利和國際產業轉移紅利之後，未來十年的增長動力將面臨更多的不確定性。於是城鎮化被視為中國經濟下一輪增長的動力。其實，這是變相「投資依賴症」的發酵。因為按照該種邏輯，城鎮化可以讓越來越多的農村人口向城鎮流動，進而以城鎮化帶動工業化。而這一切顯然離不開投資的帶動作用。

不少人可能看重的是中國的城鎮化進程每提高一個百分點，就會帶來基於投資乘數效應的GDP增長。其實先行工業化國家的城鎮化經驗已經告訴世人：城鎮化程度並非越高越好。尊重自然與人居環境理應是政府施政的著力點之一。何況這些年來中國城鎮化過程中出現了諸多為了推行城鎮化而強行圈地進而破壞既有生活環境的逆人居與生態行為，已經給我們敲響了警鐘。所以，城鎮化儘管可以助推經濟增長，但也有其內生的機理，不能一味強推。

目前，以大口徑統計的城鎮化率（城鎮居住6個月以上的常住人口）是51%。根據國家規劃，2015年要達到54%，2020年為58%，而按照窄口徑統計的（城鎮戶籍的城鎮化率）只有34%，相差的17%半城鎮人口將會率先實現完全城鎮化。

但是城鎮化的路徑，無論是通過基礎設施建設還是公共服務均等化來推動，都需要解決資金缺口，而債務擴張平臺（貸款、債券、信託）則被認為是最為可行和有效的方式。顯然，如果將城鎮化作為中國下一輪經濟發展的動力，不僅本末倒置，還有可能引爆新一輪的圈地運動以及地方政府的發債衝動。

地方債加劇系統性經濟風險

目前，中國的債務水平確實較日本和美國為低。根據中國國家審計署的數據，2011年中國的中央政府債務率僅為25.8%。但綜合考慮中國的中央政府債務（包括中央財政債務、四大資產管理公司債務、鐵道債）和地方政府債務（包括省市縣鄉鎮地方政府債務、養老保險隱性債務、地方公路債務）計算，則2010年中國的廣義政府債務率為59.2%。

相較於美國100%以上的債務率以上以及日本高達227%的債務率，目前中國債務水平在國際慣例的臨界點之下。在人均GDP安全邊際之內，還具有長達十年的債務擴張空間。但是，考慮到未在統計之列的灰色地帶，無法估計債務的規模。且由於統計口徑、數據來源和不同領域債務規模估計之不同，對債務規模的估計也有很大差異。因此中國的廣義政府債務佔GDP比重估計已達75%，甚至更高。

因此，儘管從顯性指標來看，中國的地方債規模並未高到足以觸發系統性金融風險的程度，但膨脹趨勢一點不容忽視。假如不能有效遏制地方政府的發債衝動，則未來五年，中國的地方債規模有可能突破20萬億元甚至更多，如果五年內地方政府的財政收入增長不能趕上地方債的增長速度，則顯性風險將急劇上升。

中國在2003-2007年的經濟發展黃金時期，就很少有地方債問題。目前的問題是：在投資效率難有實質性改進經濟增長質量在低位徘徊，而地方政府基於政績考核壓力不得不在低效率的情況下做大經濟規模蛋糕，但財稅收入並未呈現顯著增長態勢，甚至有可能低於地方債的增長速度，這就有可能發生違約風險。事實上，2012年全國財政收入增幅為12.8%，比上年回落12.2個百分點。

不能認為有國家強大的整體經濟實力和信用托底，地方債即便發酵也不大可能引爆成為全局性的經濟與金融危機。因為展期只是階段性的安排，如果出現大面積集體違約，則經濟本就存在內外失衡的中國，必須格外小心地方債膨脹之後引致的系統性經濟風險。甚至比日本泡沫經濟破滅的代價還大。

世人皆知，日本在泡沫經濟破滅之前就已經建立了比較完善的社保體系，且在1990年資產泡沫破滅後的長達20年中，日本始終保持著貿易順差，豐田、日立、松下等超級企業的出口利潤為日本銀行業消化不良債權提供了來源，為日本經濟走出長期衰退創造了條件。而且日本高達數萬億美元的海外資產可觀的年收益又大大增強了日本金融體系修復的動力。

當今中國，經濟不僅存在著嚴重的內部失衡，外部失衡亦很嚴重，在這種約束條件下，必須格外小心資產泡沫膨脹之後引致的系統性經濟風險，必須格外小心地方債務危機引致的系統性金融風險。中國也許能在5年內將經濟規模做大到與美國比肩的水平。但業已出現的部分領域突出問題使得我們必須格外警惕可能遭遇的諸多風險。

如果不能有效制止收入分配格局向政府和企業特別是少數富人的傾斜和集中，不能改變可供民眾分配的最終財富較少以及民眾消費的產品高度市場化的格局，繼續放任在製造業基礎不很鞏固且金融體系並不健全的情況下，就將經濟發展的著力點放在風險極大的房地產領域，繼續放任地方政府飲鴆止渴式的增長邏輯，不切實加大金融風險官控，則不僅難以實現經濟發展方式的真正轉型，亦很難承受得起一場大規模的金融危機的衝擊。

假如以樓市為代表的資產泡沫最終破滅，且主要發達國家又在貿易和人民幣匯率方面頻頻對中國發難，假如經濟戰略轉型遲遲不能落到實處，不能有效約束地方政府的舉債衝動，假如中央和地方之間的非合作性博弈格局遲遲不能破除，則顯性與隱性風險不斷放大的地方債務問題最終有可能成為引爆系統性經濟風險的導火索。

無法對外輻射經濟成本的中國，有可能在經濟遭受重創之後錯過重振的時間窗口。而民生福利和財富增長的不協調問題已經不再侷限於經濟領域，如若不能找到有效的對策，很有可能成為激化社會矛盾的定時炸彈。

中國地方債問題的治理路徑

2012年12月31日，中國國家財政部等四部委聯合發文《關於制止地方政府違法違規融資行為的通知》。財政部部長謝旭人表示「要加強政府性債務管理，逐步形成規範的地方政府舉債融資機制，切實防範財政金融風險」。顯現地方債問題已經成為中國防範金融風險的急務。

中國將在未來很長一段時期內上處於債務擴張與債務消化賽跑的境地：假如債務擴張能夠被逐漸消化，則發生債務危機的可能性不大；反之，若債務消化的速度趕不上債務擴張的速度，則發生債務危機的可能性就很大。至於中國式的債務消化路徑，一般認為應該在經濟發展的基礎上實現存量消化、增量吸收。

但是考慮到未來財政收入不大可能呈現大幅度持續增長，因此關鍵之舉在於各級各地政府切實轉變經濟增長方式。就必須在技術創新、產業升級與提振內需等方面有真正突破。中國經濟既要保持適度增長，更要戰略轉型，即：從資本與外需驅動的成本推動階段向技術與消費驅動的內生性規模報酬遞增階段轉變。

首先，充分的信息和準確的數據是理性決策的前提。要加強地方債管理，必須加大這方面的信息披露力度，然後採取有效防範措施。銀監會2013年度工作會議強調，守住不發生系統性和區域性風險底線是首要任務，嚴防信用違約風險、嚴控表外業務關聯風險、嚴管外部風險傳染。

而在此之前的央行工作會議也把「防範金融風險」提到了新年宏觀政策的突出位置。「堅決守住不發生系統性和區域性金融風險的底線」的提法與之一脈相承。但在監管與執行層面，鮮有實質性的硬約束措施。因此，必須對五花八門的地方政府融資平臺進行徹底體檢與風險評估，在此基礎上出臺相關融資措施。

其次，消除中央政府與地方政府之間的非合作性博弈尤為重要，因為這有可能成為規範地方政府融資的重要障礙。必須儘管加大對地方政府融資平臺的監管。目前，這方面的監管力度尚不夠，亟需加強對其經營模式、治理結構的監管，控制其融資規模，及時掌握其償債能力。

再次，政府應該積極推進要素價格市場化改革，消除土地、資本、勞動力和能源等價格方面的扭曲，改變由行政機關定價或者受行政機關影響的定價機制，真正做到由市場來決定價格，反映這些要素的機會成本。

並且加快產業調整，促進產業振興，切實轉變經濟增長方式，控制重化工業投資，降低消耗，提高資源利用效率，早日形成有利於節約資源的經濟增長方式，力求通過產業調整與技術進步轉變經濟增長方式，並運用配套的貨幣政策，抑制投資過熱，消除經濟出現大起大落的生成機制，自然能夠有效控制地方政府的舉債規模。

(文章僅代表作者個人立場和觀點)