何清漣分析：政府成為自利型政治集團與制度僵化

最近，中國國資委前主任李榮融在達沃斯論壇上提出「若無三大石油企業，中國經濟早亂了」，這一說法不僅沒有感動中國，反而引發各界對國有壟斷企業的指責聲。輿論認為，為了「三桶油」盈利，眾多民營油企黯然離場，公共財政不斷給其高額補貼，正是這些「沉沒成本」，才促成了中石油多年來保持「最賺錢公司榜 單」上的前列位次。

這一事件本身揭示中國經濟的弔詭一面：政府為什麼要刻意保持這種半市場半行政干預的「不完全競爭」狀態？誰是這種狀態的最大獲利者？

中國特色：政府成為利益集團

與民主國家不同，中國政府本身就是一個特殊的利益集團。首先，它的特殊利益體現在它代替全體人民管理一切資源，公共產權收入成為少數權貴及利益相關者攫取財 富的源泉。按照中國的憲法，城鎮土地、森林、河流、礦藏等資源，都是國家財產，屬於公共產權。其次，依據這些公共產權取得的收入都由政府支配。政府控制資 源與毛時代沒有本質差別，但改革以來開始的市場化進程，使得政府（官員）可以將公共資源的配置權通過市場變現。正是這種半行政管制半市場化狀態，才造就了官僚階層成為大大小小的暴富者。

分析中國的土地市場，就可以看出政府作為一個利益集團在其中如何起作用。與其他國家不同的是，中國的土地是國有（在農村名之為「集體所有」），農民只有土地承包權，城市居民的住房只有所謂70年的土地使用權。這一制度給政府插手土地買賣提供了便利的制度通道，圍繞土地形成了一條粗大的尋租鏈條。多年來地方政府就是通過各種手段包括暴力手段逼迫農民「出讓」土地，強迫城市居民搬遷，政府成了土地的壟斷賣家，並握 有制定有關征地拆遷的政策的權力。附著於土地這條食物鏈上的政府、房地產開發商、拆遷公司及相關多個產業。 至於8000萬失地農民的生計與400萬戶城市拆遷家庭的悲苦卻成了所謂「公共利益」的犧牲品。

從「經營土地」這個概念就可以觀察到中國地 方政府的角色嚴重錯位。比如西安市提拔了一位曾列為中國地產十大風雲人物的段先念做副市長，主管房地產開發。這位副市長對自己的角色定位有句名言：「我就 是為政府賺錢」。政府既然不再將自己視為公共服務機構，而是賺錢的利益主體，那麼就不難理解近年來因為征地、拆遷與污染而發生的群體性事件何以不斷，而政 府為什麼將這些利益申訴事件一概視之為「社會不穩定因素」施之以暴力鎮壓，因為這三類擾民「工程」的主角或者後臺就是地方政府。

政府成為利益集團後造成的「制度僵化」

十餘年前，我曾說過，減少腐敗必須讓政府權力從經濟領域退位。但十餘年過去，隨著政府在經濟中的干預作用日強，中國的腐敗也越演越烈，許多弊病叢生的制度不僅未被革除，反而呈僵化狀態。

推究起來原因在於，所謂政府機構必須由作為個體的眾多官員組成，而官員們的「經濟人」本色決定了他們有自己的利益需求。在權力高於法律、缺乏監督機制的中國社會中，由於政府掌控政治經濟輿論等各領域，政府官員很容易將本集團利益包裝成「公共利益」。中國的現實證明，一旦政府成為自我服務型的自利型政治集團，官員們就不再關心公共利益與國家的未來，只專注於通過某種制度安排獲利。在這種情境下，政府對威脅既得利益的制度創新持嚴厲的排斥態度，實現本集團的特殊利益不惜犧牲公共利益與國家的長遠利益。這就是中國市場化改革歷時30餘年，至今在許多領域仍然保持半市場化半行政干預狀態的根本原因。

以金融行業這條食物鏈為例，處於最低端的是金融客戶，比如貸款人、投資者等。由於金融資源的壟斷，他們被迫向居於上端位勢者提供賄賂（尋租理論將此稱為「租金」）；這類低端客戶的租金首先流入具有壟斷地位的金融機構如商業銀行、證券公司的某些人手中，於是構成了這條食物鏈條低端的腐敗；然後，金融機構又會將部分租金上供給更上端位置的人，為的是從一些金融監管機構和某些政府部門那裡獲得商業機會或換取對其違法違規行為的放縱、赦免。最後形成了監管者與被監管者的共謀腐敗。謝平主持的研究課題《中國金融腐敗的經濟學分析》中，對此有很詳盡的分析。表面上，政府對金融行業的強干預理由是保證國家的金融安全，實際上，監管者與被監管者共謀 獲利才是中國多年來金融行業保持半市場半行政干預狀態的內在原因。

維持制度僵化狀態對誰有益？

通過以上分析可見，對中國的政治利益集團來說，維持半市場半行政干預的「不完全競爭」市場狀態最理想，無論是前進（民主化改革）還是後退（毛時代）都不符合它的需要。如果讓中國成為「完全競爭」市場，政府管制經濟的權力或弱化或從某領域退出，這意味著「造租」與「尋租」的能力弱化或者消失，官僚集團將失去「交易資本」；退回到毛時代，政府雖然擁有管制經濟的權力卻無市場，那麼通過權力尋租所得無法通過市場變現。因此，目前這種半市場半行政干預的混沌狀態最便於政府官員從中混水摸魚。

針對裙帶資本主義盛行的國家中利益集團與政府之間的關係，西方政治學、經濟學與法學領域已經有一個共用名詞「俘獲國家」（State Capture，中國大陸習慣譯成「俘獲政府」），意指少數利益集團通過大量非法的、不透明的遊戲規則，向政治家與官員提供各種形式的賄賂，以獲得有利於該利益集團的立法或政策。此後又從這一理論發展出「利益集團委託－代理」理論。如今中國模式將為這一理論提供一個新的樣本，即政府本身成為自我服務型的自利型政治集團以後，如何通過自利性的立法、政策保持制度僵化，以便於利益集團及其成員最大限度地假公共利益之名攫取社會財富，並以「維穩」的名義壓制一切社會利益訴求。

（首發於BBC· 點評中國，2010年9月27日）