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溫家寳的決心能否出得了中南海

2010-01-02 13:02 作者:崔宇 桌面版 简体 0
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12月27日,中國國務院總理溫家寳接受了新華社記者的獨家專訪。在回答網友提出的關於房價漲幅過快的問題時,溫家寳基本上重申了12月中旬國務院常務會議提出的"遏制部分城市房價過快上漲"的四點意見。此外,溫家寳總理還表了一下決心──

"我覺得只要政府有決心解決這個問題,而且不是頭痛醫頭、腳痛醫腳,而是經過深入調查研究,統籌考慮各方面的情況,制定長遠的規劃和政策,使我國的房地產有一個穩定發展的局面,這是可以做到的。"

其實,要使房地產調控不淪為"頭痛醫頭、腳痛醫腳"的形象工程,中共政府除了要有決心擺脫房地產這個重要的支柱產業,還要有決心完善現行的財政體制,通過財政分權化、民主化和透明化約束地方政府擴張和濫用"土地財政"的衝動。否則,如同前教育部副部長張保慶2005年卸任前所抱怨的"中央政令有時都出不了中南海"那樣,溫家寳總理的決心可能也很難出得了中南海。

1994年中國進行的分稅制改革並不徹底,雖然名為"分稅制"其實是財政的"再集權化"。中央財政收入的比重從1994年改革前的20%多攀升至50%左右,2008年為54%,而中央財政支出的比重則基本維持在30%左右,與改革前變化不大,特別是2004年以來中央財政支出比重還有些下滑,2008年下降到了21.4%,相應的地方政府支出比重佔到了70%-80%左右。從表面上看,分稅制後中央財政收入多但支出少,地方財政收入少但支出多,也就是人們出現了所謂的"事權與財權不對稱"現象。

但是,既然地方政府支出規模佔了財政總支出的70%-80%,這說明分稅制後通過中央政府的轉移支付和稅收返還,地方政府的可支配收入並沒有下降,近幾年還在上升,而且,地方政府還有龐大的預算外收入,地方政府沒錢的理由並不那麼充分。正如北京大學平新喬教授所說,"事權與財權不對稱"只是表面現象,本質是事權和財權在結構上是扭曲的。

這種結構性扭曲表現在,分稅制後由於中央財政聚攏了財政收入的大頭,地方政府該得的預算內收入沒有拿到,因此有了"跑部錢進" 謀取轉移支付和擴大土地出讓金和行政收費等預算外收入的激勵。同時,財政收入結構的扭曲也導致了支出結構的扭曲。一方面,轉移支付在多層政府間傳遞時存在 "漏斗效應",中央下達的肉往往到地方只剩下了骨頭,這導致預算內的公共產品支出嚴重不足;另一方面,地方政府的預算內支出結構和預算外支出結構是不同的,大部分留存在本級地方政府的預算外收入,其支出方向更多的是行政開支和基本建設開支,而非公共產品的供給。

在這種扭曲的財政體制下,地方政府特別是省級以下地方政府就可能會對中央政府的房地產調控指令置若罔聞,因為該地區房地產價格的下跌也將導致其土地出讓收入的下降以及可支配財力的下降;而中央政府也往往睜一隻眼閉一隻眼,因為還要指望地方政府將賣地收入拿出一部分用於公共產品的支出。但從實踐中來看,由於土地出讓收支管理的漏洞,地方政府並沒有將土地出讓收入更多地用在公共產品支出上,比如,中央曾三令五申讓各地把土地出讓收益的10%用於保障性住房建設,但地方政府的住房保障配套資金還是不夠到位。

扭曲的財政體制除了讓房地產調控在地方政府那裡遇到阻力,還會讓公共產品的供給出現資金缺口。這也迫使中央財政在逐漸加大公共產品支出力度。比如,2009年中央財政用於教育、醫療、社會保障和保障性住房等民生方面的支出為7285億元,按可比口徑增長29.4%。溫家寳總理在這次專訪中也表示,2009年中共政府做了兩件大事,一是推進了醫藥衛生體制改革,二是開展了新型農村社會養老保險試點。但是,儘管中央財政支出力度在加大,這兩件大事還是需要地方政府的資金支持,否則就會像溫家寳總理說的那樣"我們現在的保障水平還比較低"。

理論上,由於地方政府最瞭解本轄區內資源優勢和公眾需求,應該讓地方政府大部分承擔公共產品的供給,可以減少信息不對稱和資金在多層政府中傳遞的漏損。這需要進一步完善現有的分稅制,徹底實現"各收各稅、自求平衡"的財政分權。特別是省級以下政府的分稅制改革還要進一步推進。目前事權和財權扭曲最嚴重的就是在省市和縣鄉級政府之間,這導致縣鄉政府或者通過賣地搞房地產來彌補資金缺口,或者通過地方投融資平台大舉借債。

而且,財政分權的過程也會推動財政透明化和民主化,在自求平衡的財政分權下,地方政府沒有了靠山,必須要進行自我約束和接受公眾的監督,必須要儘可能地滿足本地區居民的公共產品需求。

總之,正如收入分配改革要注重初次分配一樣,二次分配必然要帶來效率的損失,中央和地方的財政關係也是如此。要想使中央政令在中南海外開花結果,單單依靠中央政府的決心和表態是不夠的,即使中央政府掌握著地方政府官員的升遷。如果按照鄧小平的"三個有利於"(即,是否有利於發展社會主義社會的生產力,是否有利於增強社會主義國家的綜合國力,是否有利於提高人民的生活水平。)的標準,財政分權並非那麼可怕。正如《漢書》所言:"天下之患,在於土崩,不在瓦解,古今一也。"



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