从美国看全球宪政民主的发展

Toward Constitutional Democracy Around The World: An American Perspective

近年来，我有幸与正在为建立宪政自由民主制(constitutional liberal democracy)奠定基础的一些国家的宪法起草人交往。数年前，我曾参加过弗吉尼亚州现行宪法的起草工作，积累了制定宪法的经验。但最有益的经验来自于观察宪法在其他国家和文化中的形成过程。

这种宪政经历对比向我展现出这样一个问题，即一个国家能在多大程度上对另一个国家的制宪发展提供帮助或加以评判。具体说，宪政理念能够传播多广，特别是对不同的文化或司法体系而言？有没有衡量宪政制度是否成功的通用标准？或者是否像有些人所说的，宪法必须最终植根于一个国家的文化、历史、传统和国情？对于美国人而言还有一个特殊问题：美国的宪政历程对其他国家有什么借鉴意义？

中欧和东欧的经历

为了使这些问题更加明确，让我们回顾一下中欧和东欧国家走过的历程。在共产主义崩溃之后，这些国家都各自着手起草新宪法，并计划建立旨在提倡宪政自由民主的机制。这些国家的宪法起草人能够从以下几方面借鉴经验。

有些国家可以回顾他们自己走过的历程。例如，波兰人都记得同著名的1791年《五三宪法》(Constitution of May 3, 1791)相关的宪政传统。匈牙利人也有悠久的法治传统，可追溯到1222年的《金玺诏书》(Golden Bull注)。但这种传统往往缺少连贯性，而且距今久远。在1989年以前，中欧和东欧几乎没有国家持续地实行过宪政、民主或法治(捷克斯洛伐克在两次世界大战之间经历的生机勃勃的民主阶段是一个明显例外)。

中欧和东欧国家能够借鉴──也借鉴了──西欧的经验。西欧是大量现代宪政民主的核心原则的诞生地──如18世纪倡导人类理性至上的欧洲启蒙运动；也是我们多项基本宪法原则的发源地──如分权。此外，自第二次世界大战以来，宪政、民主和法治以明确的形式在西欧生根。从二战的废墟上崛起的德国已经成为令人钦佩的宪政民主的典范。摆脱了佛朗哥将军独裁统治的西班牙已经成为一个全部意义上的现代欧洲国家。由于有这些和其他可借鉴的范例，中欧和东欧地区的制宪者在创建宪法体制时，在很多方面都明显地效仿西欧模式。例如，德国的宪法法院导致中欧和东欧各国相继建立宪法法院。

与在世界其他地区一样，国际准则及公约在后共产主义时代的欧洲成为制宪者的一个重要依据；在确立和保护人权方面尤其是这样。宪法起草人借鉴了联合国公约等国际性文件和地区性协议，如《欧洲人权公约》(European Convention on Human Rights)以及欧洲安全与合作组织的赫尔辛基和哥本哈根文件。而且，后共产主义国家的宪法通常阐明国际法和国际协议适用于国内法律。

按道理，中欧和东欧地区的制宪者会借鉴本地区最临近国家的经验。这些国家有着后共产主义时代的很多共同问题──如公民社会在共产主义时期遭到的破坏，指令经济带来的僵化后果，共产党时代遗留下来的对公共事务的漠不关心等等，因此它们相互借鉴似乎会尤为有益。不过，我的印象是，这个地区的宪法制定人不太重视研究近邻的经验。这在一定程度上可能是由于那个地区历史上形成的敌对情绪。但这也可能说明了西方模式的强大吸引力，特别是中欧和东欧各国现在普遍希望"重新加入"欧洲大家庭，尤其是希望成为欧洲联盟的成员。

这些后共产主义国家是否借鉴了美国的经验以及美国的理念和模式呢？从表面上看，这个地区的新宪法似乎很少受到美国的影响。例如，中欧和东欧一些国家实行的是议会制而不是美国式的国会制，实行总统制的国家更多地效仿了西欧模式(如法国模式)而不是美国的模式，他们的宪法法院更像德国的宪法法院而不像美国的最高法院。但是，关于美国的影响──无论是在后共产主义欧洲还是在其他国家(如伊拉克)──不能仅从表面观察，而是必须有更深入的探讨。

从历史角度看美国宪政制度的影响

美国独立革命时期是一个有着非凡创新与成就的时期。美国的缔造者深知他们在历史上的特殊地位，他们提出的理念包括联邦制(federalism)、分权(seperation of powers)、司法审查(judicial review)以及其他不仅在美国、也在很多国家成为现代宪政制度核心原则的概念。美国社会同欧洲社会有一些重大差异，例如，美国从未有过君主制和法定的社会等级。尽管如此，欧洲人仍以极大的热情关注美国宪政制度自独立战争以来的演变，包括制定宪法及其以后的发展。

两个多世纪以来，美国同其他地区就宪法理念进行了频繁交流，其中主要包括：

法国、美国建立共和制时期 1789年的法国大革命使美国的理念在法国受到密切关注。美国政治家本杰明·富兰克林(Benjamin Franklin)大力传播有关美国的最新消息，在巴黎深受欢迎。继他之后，(未来总统)托马斯·杰斐逊(Thomas Jefferson)也这样做。在弗吉尼亚州《权利宣言》(Virginia Declaration of Rights, 1776年)的影响下，法国起草了《人权和公民权利宣言》(Declaration of Rights of Man and the Citizen, 1789年)。法国国民议会在就法国的第一部宪法展开辩论时，温和派与激进派都引用了美国起草州宪法的经历，特别是马萨诸塞州和宾夕法尼亚州的经历。

十九世纪的自由主义 十九世纪初叶，欧洲和南美洲的自由派改革者以美国为例证，说明自由民主制能够生存和发展。当1848年革命在欧洲爆发时，在法国和德国召开的议会会议频频剖析美国的建制，以确定欧洲的自由主义宪法应采取何种形式。而且此时，法国哲学家兼历史学家亚历克西·德-托克维尔(Alexis De Tocqueville)撰写的《美国的民主》(Democracy in America)一书加深了人们对美国经验的兴趣，特别是对联邦制和司法审查。德国于1849年在法兰克福起草的《保罗教堂宪法》(Paulskirche Constitution)虽然没有得到实施，但其中有些基于美国理念的原则(如联邦制和宪法审查)在1949年的德国基本法中重新得到体现。在南美，西蒙·波利瓦尔(Simon Bolivar)时代产生的宪法往往都大力效仿美国宪法。

二十世纪早期的政治宣导 美国在西-美战争(Spanish-American War)后获得菲律宾，麦金利(McKinley)总统提出美国的政策是"亲善同化"(benevolent assimilation)。这些计划包括逐步建立自治政府、建立公共教育体制、引进美国的司法理念。1935年通过的菲律宾宪法深受美国的影响，但也借鉴了其他传统。1946年，菲律宾正式独立。

二十世纪早期最著名的输出美国理念之举是在盟军取得第一次世界大战胜利后；当时伍德罗·威尔逊(Woodrow Wilson)总统提出了"为民主而建立世界安全"的目标。威尔逊并不期待其他国家采纳美国式的宪法，但他强调自决、自由选举、法治、个人权利和司法独立。从第一次世界大战的灰烬中崛起的最成功的民主国家是捷克斯洛伐克，它的主要创建人之一──托马斯·马萨里克(Thomas Masaryk)在美国度过了一战的部份时间，并努力对美国的政策施加影响，要美国人不要忘记《独立宣言》。

二战后的日本和德国 在日本于1945年投降后，道格拉斯·麦克阿瑟(Douglas MacArthur)将军迅即采取行动以确保起草新宪法。他担心，若让日本上层人士自行其事，他们将不会对现状做出实质性改变。因此，麦克阿瑟命令他领导下的军事当局起草一部宪法。这项工作于几天之内完成。

当德国《基本法》的起草工作于1949年开始时，冷战也开始成为美国对外政策中的主导因素。几个主要的盟国占领国当然对制定德国的战后政策有发言权。不过，由于美国及盟国将苏联视为更严重的威胁，德国人在《基本法》的起草过程中有较大的自由度。《基本法》在一些重要方面采纳了与美国相似的原则，如联邦制和司法审查。但1949年的《基本法》在很大程度上继承了包括《保罗教堂宪法》在内的德国本国的制宪传统。

二十世纪后期的民主化浪潮 在二十世纪的最后几十年，宪政、民主和法治的发展汹涌澎湃。70年代，希腊、葡萄牙和西班牙等地中海周边国家的独裁政府纷纷让位于民主制。西班牙的1978年宪法成为其他结束独裁政权的国家的榜样，因而尤其具有重要意义。80年代，焦点转移到南美洲，特别是阿根廷和智利。1989年的意义重大──柏林墙倒塌，共产主义政权在东欧各地崩溃。这一震撼人心的浪潮也冲击了南非，使那里的种族隔离政权倒台，一部新宪法于1997年诞生。

美国为后共产主义国家等提供的制宪和民主化援助是由政府和私人机构共同承担的。这类援助通常是技术性的，如帮助各国议会更新机制、培建独立的司法体制及协助起草新的宪法和法律。美国律师协会(American Bar Association)向中欧和欧亚地区提供法律援助项目的成效尤为显著，它向大批国家派出了数百名法律专家。

美国宪政历程的地位和适用性

宪政必须被视为一种文化表述。假如有人提出需要设立这样一种警告，即在筹备宪法和宪政的过程中要始终考虑文化因素，大概很少会遭到异议。但有些观察人士进一步提出，不存在具有"普遍性"的宪政基准。例如，根据这种观点，社区或团体的权利可被置于个人权利之上。

美国宪政主义源于启蒙运动的思想，深受英国宪政主义的影响，同时又是美国历史环境的产物。因此，有些人认为，美国的宪政学说不可输出到其他文化。持这种观点的人常常以效仿美国模式的一些拉丁美洲国家的立宪失败以及后来在菲律宾等地出现的问题为例。

即使是那些认为美国的经验有借鉴意义的人，也看到美国宪法作为外国起草宪法的样板具有局限性。美国宪法起草于十八世纪，反映的是那个时代的思想，后来必须经过正式修正(主要是内战结束后通过的修正案)并需要得到大量司法解释。此外，美国宪法在某种意义上是一份不完整的文件，因为这部宪法的制定者认为已经有州和州宪法的存在和它们能够发挥的功能(州宪法在很多方面倒更像其他国家的宪法)。

这些观点都值得考虑，特别是，不能想当然地认为在美国行之有效的方式也必然适用于其他地区。但是，也不应该把比较宪政带来的问题视为不可逾越的鸿沟。美国可供借鉴的经验不在于美国宪法的具体文字，而在于美国宪政所反映的基本原则，更进一步说，在于实行宪政民主的实践经验。

很多最基本的美国宪政思想所反映的准则，对其他地方至少具有可估价值。例如：

联邦制 美国宪法明文规定的正规联邦制在其他国家可能适用也可能不适用。然而，联邦体制可以有不同的形式，在世界各地以这样或那样的方式存在。联邦制及其他同类制度(如权力下放)是与多元化、多样化、以及地方问题由地方决定的价值观相关联的。这种制度对于化解民族和种族冲突可以产生尤其重要的作用。

分权 这项由法国思想家孟德斯鸠(Baron Montesquieu)提倡、经詹姆斯·麦迪逊(James Madison)进一步完善的原则，是实现有限政府的一种手段，而有限政府是对个人权利最根本的保障之一。分权制一直被用来防止民众主权和法律至上等学说转化为武断或专制。

司法审查 维护宪法效力的手段有多种多样，其中包括民意、分权和立法。 但是在现代社会，宪法越来越多地将司法审查作为维护宪法准则的关键手段。[美国最高法院首席法官]约翰·马歇尔(John Marshall)对马伯里诉麦迪逊案(Marbury v. Madison)的分析，已成为全世界所熟知的宪政思想内容之一。甚至可以说，没有任何美国人为宪政理论做出了影响更大、更重要的贡献。

这些理念和原则同美国实行民主的实践经验相辅相成。很多国家在进入宪政民主时代时，只有很少或者完全没有宪政、民主和法治经历。例如，曾在前苏联控制下的那些国家半个世纪以来一直生活在与这些观念隔绝的环境中。因此，美国或其他顾问国家能提供第一手经验，在组织政党、举行自由公正选举、扶助自由负责的媒体、创建独立的司法体制和通过公民教育确立公民意识等方面分享自己的成果。

促使宪政自由民主制成功的因素

社会中只有民主是不够的。它还必须有自由和立宪。民主制度力求做到政府基于民意，并对人民负责。但民主也应该是自由的，即保证人们的个人权利和自由并奉行英国哲学家约翰·洛克(John Locke)提出的人民主导国家，而不是国家主导人民的原则。民主制度还必须依宪法运作，即必须有确保贯彻宪法准则的手段──即使采用这种手段有时意味着要否定多数派的意见。以下几个因素对于成功实行宪政自由民主制至关重要：

国家既要有社会和经济的稳定，也应有足够的军事实力，以反击外国入侵并防范国内发生颠覆或动乱。这种实力当然不必完全来自自身的资源。一个国家向盟友求援是合情合理的。

生机勃勃的宪政环境往往与经济健康相辅相成。我不是说富裕国家就一定会有宪政民主。但可以不失偏颇地说，贫困的经济状况往往会使实行宪政民主的希望受挫。

应该有一种政治文化──我称其为宪政文化──提倡宪政、自由、民主及法治等价值观。这意味着要有高比例的受教育人数，并且具备一定的条件，即公民在社会及政治事业、候选人和党派的兴衰起落中能够做到合作与容忍。这还意味着，选举中的失败者将权力交给胜利者，以及当一些人看到在立法机构中赢得的胜利被法庭以违背宪法为由推翻时，他们能够接受政府权力受宪法约束的原则。

开放的社会，包括自由及负责的新闻媒体，与宪政和民主相辅相成。人民之间以及人民与政府之间应该有公开和有效的对话途径。

公民社会应该兴盛活跃。民间组织──政党、工会、利益团体、会社等等──在个人和国家之间发挥重要的缓冲作用。这些组织可以成为那些认为当前的政治形势对他们不利的人的寄托。这些组织可以是培养发挥公民作用所需要的素质的基地，并可以形成防止国家独揽大权的公共声音和行动。

立国之本应该是公民精神，而不是种族或民族观念。这意味着所有公民应该享有平等的社会地位，不应有局内人和局外人之分。如果一个国家的宗教、语言、种族或文化不是单一的，就必须广泛体现出对保障少数群体权利的承诺。要实行宪政自由民主，人民必须有一定程度的相互信任，能够合作，而不是分裂成相互仇视敌对的阵营。

归根结底，在很大程度上，我们能够从一个国家的历史、文化和国情预见宪政、民主和法治在该国的前景。那些希望看到这些价值观在新兴民主体中蓬勃发展的人必须了解这些国家，即那里的人民、历史和文化。有关伊斯兰教与宪政自由民主在像伊拉克这样的国家究竟能否和谐的争论就是一个例子。伊拉克自身的历史让人们怀疑，伊拉克在1958年以前哈希姆当政时期的议会制经历是否留下任何有益的影响，以及是否有足够坚实的、历经萨达姆的多年迫害仍然存在的中产阶级。伊拉克问题专家将帮助人们做出判断。但那些将决定伊拉克局势的人也应该从由独裁或专制政权转型的其他地区汲取经验教训。通往宪政、民主及法治之路穿越条条疆界。

(本文所表述的是作者本人的看法，不一定代表美国政府的观点和政策。)
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注：匈牙利国王安德鲁二世1222年签署的一份诏书，阐明了匈牙利贵族和神职人员的基本权利和种种特权，以及国王的权限。

作者迪克·霍华德(A. E. Dick Howard)是弗吉尼亚大学(University of Virginia)怀特·伯克特·米勒(White Burkett Miller)法律及公共事务教授兼罗伊及罗莎蒙德·伍德拉夫·摩根(Roy L. and Rosamond Woodruff Morgan)法学研究教授。他是一位研究宪法、比较宪政学和美国最高法院问题的知名专家。在此之前，霍华德教授曾担任过两年美国最高法院法官雨果·布莱克(Hugo L. Black)的助理。霍华德曾作为律师在州和联邦法院，包括美国最高法院，出庭。美国其他州及国外负责起草宪法的人士常常向霍华德教授求教，他曾同巴西、菲律宾、匈牙利、波兰和南非致力于新宪法修订工作的人员交换意见。此文是他在2003年6月25日美国参议院司法委员会和外交委员会联合举行的听证会上的证词。


──原载《美国参考》(文章仅代表作者个人立场和观点)