新報告再次凸顯中國債務陷阱外交(圖)

【看中國2021年4月8日訊】一份新的調查報告顯示，長期以來國際社會所擔憂的中國「債務陷阱外交」並非子虛烏有，中國的債務合同利用保密和優先條款來擴大籌碼，其中一些條款的設定很有可能影響到借款國的主權和獨立。

100份債務合同的「陷阱」

美國威廉瑪麗學院下屬研究機構援助數據(AidData)、全球發展中心、基爾世界經濟研究所和華府智庫彼得森國際經濟研究所於3月31日發布題為《中國如何放貸：與外國政府簽訂的100份債務合同的罕見調查》(How China Lends: A Rare Look into 100 Debt Contracts with Foreign Governments)的報告，收集並分析了1999年至2020年非洲、亞洲、東歐、拉丁美洲和大洋洲24個發展中國家的政府與中國國有實體之間的100份合同，並將它們與其他雙邊、多邊和商業債權人的合同進行了比較。報告得出了三個結論：

中國的合同包含非常廣泛的保密條款，這些條款使借款國無法透露條款，有時甚至無法透露貸款的存在。

缺乏透明度和對債務的全面瞭解，意味著其他債權人或者多邊機構將很難向借債國提供援助。一個顯著的例子發生在2020年11月，讚比亞政府的歐洲債券持有者拒絕了該政府提出的暫緩償債的要求，原因之一就是該國所欠中國貸款的規模和條款都不透明。

報告作者之一、美國喬治城大學法學教授吉爾本(Anna Gelpern)告訴美國之音：「假設一個國家不得不違約，它向債權人協商，能不能延遲還款或者減少欠款，債權人首先就要問：別的債權人是什麼情況？這個國家說：我不能告訴你。但事實是，不管是單邊、多邊還是商業債權人，他們都需要知道你的總體債務情況。」 吉爾本進一步指出，由於難以獲得其他國家的貸款和援助，這些發展中國家可能會越來越依賴中國。

牛津大學中國問題學者傅立門(Eyck Freymann)認為，這些保密條款也為腐敗打開了方便之門，他說：「這看起來鬼鬼祟祟，而且很有可能充滿腐敗。當你打算簽一些很具有爭議性的合同，不想讓對手黨派、媒體或者公眾知道，那麼這就是你會選擇的條款。」

中國的合同通常將中國國有銀行定為高級債權人，要求借款國優先償還其貸款，而將其他雙邊、多邊和商業債權置於其後。

為了獲得高級債權人的地位，將近75%的中國合同存在「非巴黎俱樂部」條款，也就是讓中國的債務排除在集體重組之外，使得中國能夠自行決定債務減免的細節，相對其他債權人有著更多籌碼和優勢。

此外，30%的合同要求借債國設立特別賬戶，並且有最低存款限額的規定，使得中國可以在該國違約的情況下，使用該國的財政收入還款。這些財政收入有的來源於中國貸款資助的項目，有的則和中國毫不相關。相較之下，在報告比照組中包含的142份與中國之外的國家簽訂的合同中，只有3份提出了類似的要求。

吉爾本認為，這種特別賬戶容易導致本就財政困難的發展中國家捉襟見肘，並且限制它們的未來發展，難以恢復元氣。當這種情況與保密協議結合到一起時，就會導致借債國孤立無援，只有選擇依賴中國。

此外，這些賬戶同樣也會引發腐敗問題。她說：「問題是我們不知道這些國家的財政收入是多少，比如你以為這個國家賣出了一定數量的商品，會有一定的外匯收入，結果根本沒有，這筆錢直接匯到了離岸賬戶裡。」

如果中國不同意借款國的一些政策，就可以利用合同中取消貸款和加快還款的一些規定，而這可能影響到借債國的內政和外交政策。

報告顯示，來自中國發展銀行的合同中，有50%都包含「對中華人民共和國實體利益有害的行為可能觸發連帶違約」一類的條款。

此外，所有的中國發展銀行的合同都規定，借債國違約可能導致中國終止與該國的外交關係，這增加了中國要求立刻還款的籌碼。

最後，在報告收集的所有中國合同中，有90%都規定，如果中國或借債國發生重大法律或政策變化，中國可以終止合同或要求立即還款。儘管這類條款在商業合同中十分常見，但是在政府間貸款的背景下，中國一旦與借債國出現政治分歧，就可以藉此條款對借債國施加經濟壓力，威脅終止借貸或提前還款。

吉爾本認為：「這看起來就是利用中國發展銀行的巨額貸款，來維護中國在那些借債國的廣泛利益。不能說是瘋狂或者聞所未聞的，但也近乎不正常。」

吉爾本進一步指出，中國最想要的不是還款，而是對借債國形成壓力。她說：「我的假設是，中國不會真的要求借債國償還所有欠款，而是會利用手中的籌碼，利用可以毀滅整個國家的籌碼，來換取其他方面的讓步。」 2011年，中國以債務減免為交換，獲得了塔吉克1000多平方公里的土地。

總部位於印度新德里的智庫「空軍力量研究中心」(Center for Air Power Studies)的研究員山塔努·羅伊·喬杜裡(Shantanu Roy Chaudhury)告訴美國之音：「如果一個對中國而言具有戰略重要性的國家開始感受到不斷增加的債務壓力，那麼這些條款就可以用作一種手段，而不是最終目的。」

「債務陷阱外交」

喬治城大學法學院學者山姆·帕克(Sam Parker)告訴美國之音，這份報告證實了人們長期以來一直在擔心的中國貸款問題。他說：「中國貸款缺乏透明度， 和抵押品捆綁在一起，總體上使借債國很難重新談判，或者管理他們的債務危機。 中國正在積累巨額債務，這些債務看來不太可能償還。」

他補充說，近年來的一些案例和報導顯示，中國正在試圖用債務減免換取具有戰略意義的抵押品。帕克是哈佛大學肯尼迪學院貝爾弗科學與國際事務研究中心2018的報告《債務簿外交》(Debtbook Diplomacy)的作者之一。

"債務陷阱外交" (Debt Trap Diplomacy)一詞由印度學者布拉馬·切拉尼(Brahma Chellaney)於2017年提出。

切拉尼認為，中國通過」一帶一路」計畫，向一些發展中國家政府提供巨額貸款，當這些國家無力償還貸款時，它們就極易受到中國的影響，並且不得不將戰略資產的控制權交給中國。近年來，可能存在的中國「債務陷阱外交" 案例包括：

1. 美國智庫全球發展中心(Center for Global Development, CGD)2018年的報告顯示，塔吉克於2011年讓給中國1000多平方公里的爭議土地，作為交換，中國減免了該國的一部分債務。

2. 2014年，中國借貸給黑山共和國近16億美元，修建163公里的巴爾-博爾加里公路(Bar-Boljare Highway)。《金融時報》稱該合同指定如果黑山違約，中國可以獲得該國的煤礦、港口甚至土地作為抵押。

3. 2017年12月，斯里蘭卡因無法還債，把漢班托港(Hambantota)租與中國經營九十九年。

4. 2020年9月，路透社報導稱，出於可能的違約風險，寮國電力有限公司(Electricite du Laos)和中國南方電網(China Southern Power Grid)簽署了一份持股協議，中國獲得了控股權。2021年，寮國與中國簽署為期25年的電網特許協議，中國可以全面管控寮國全國電網系統。

5/ 2021年3月，肯尼亞《星報》稱，該國總審計長向議會提交了一份報告，顯示中國提供的蒙巴薩至內羅畢的標準軌鐵路(SGR)項目貸款，以肯尼亞港口管理局(Kenya Ports Authority)和肯尼亞鐵路公司(Kenya Railways Corporation)的資產作為抵押，且抵押物不受肯尼亞國家主權豁免的保護。

此外，全球發展中心2018年的報告還列出了8個可能陷入中國債務陷阱的高風險國家，包括吉布地、馬爾地夫、寮國、黑山、蒙古、塔吉克、吉爾吉斯斯坦和巴基斯坦。哈佛大學肯尼迪學院貝爾弗科學與國際事務研究中心2018的報告則列出了16個中國債務陷阱的可能目標國家。
「債務陷阱」並非虛構

近年來，一些西方學者曾質疑「債務陷阱外交」的論點，比如英國皇家國際事務研究所2020年8月的報告《駁斥「債務陷阱外交」的誤解：借債國如何塑造中國一帶一路倡議》(Debunking the Myth of "Debt-Trap Diplomacy": How Recipient Countries Shape China's Belt and Road Initiative)，以及《大西洋月刊》2021年2月的文章《中國「債務陷阱外交」是誤解》(The Chinese "Debt Trap" is a Myth)。不過，《中國如何放貸》報告的出版，再次凸顯了中國貸款活動可能對借債國主權產生的影響。

報告的另一位作者、基爾世界經濟研究所的經濟學家塞巴斯汀·霍恩(Sebastian Horn)也指出，中國很有可能在其資助的一些項目中持有國家安全方面的考慮和利益。

此外，喬杜裡最近在印度媒體電報網撰文表示，即便中國「一帶一路」項目的主要目的不是奪取借債國的有形資產，但是在考慮借債對象時，中國顯示出了明顯的戰略意圖，以及對借債國能否償還貸款的仔細考量。

他補充說，中國目前或許對非洲國家還比較溫和，但是在東南亞、南亞和中亞等地緣戰略意義突出的地區，中國顯然已經獲得了一些有形資產，如斯里蘭卡漢班托港和寮國電網。隨著各借債國還款期限的到來，中國將變得更加機會主義，並且會試圖佔有那些具有國際戰略意義的資產。

帕克也告訴美國之音：「我不認為中國有意讓一些國家陷入債務困境，儘管如此，它仍建立了許多籌碼，可以用來獲取重要資產和地緣政治利益。債務陷阱外交是一個長期的過程，但它不是虛構的。」