如何看待土地「自動續期」的問題

2011-01-23 13:50 作者:喬新生

上海市規劃和國土資源管理局發布的《國有建設用地使用權出讓預申請須知》中關於「土地期滿後」，「出讓人收回並補償相應殘餘價值」的規定，在社會上引起了強烈反響。該單位對外解釋，申請須知只是對《上海市國有建設用地使用權出讓合同》第28條的解釋。該合同第28條規定，「土地出讓期限屆滿，土地使用者申請續期，因社會公共利益需要工作未獲批准的，土地使用者應當交回國有土地使用證，並依照規定辦理國有建設用地使用權註銷登記，國有建設用地使用權由出讓人無償收回」。

部分學者在解釋上海市有關規定的時候，認為《土地管理法》旨在保護國家利益，而《物權法》則側重於保護私人權利，這是一種帶有學術「安慰」性質的解釋。現在人們之所以對這個問題感到敏感，就是因為《物權法》討論過程中，為了回應社會各界的關切，使用了「自動續期」的概念，卻沒有對到期之後「自動續期」的規則作出明確規定，這就給人留下了想像的空間。

前段時間，人們普遍關注房屋所有權「徵收」條例，因為這涉及到房屋拆遷問題。上海土地部門的規定，實際上是將土地使用權到期之後產生的問題公開化，迫使人們不得不考慮土地使用權到期之後房屋所有權的存廢問題。筆者曾經指出，隨著私人擁有房屋所有權數量的增加，土地使用權到期之後自動續期的問題會變得十分棘手，政府很可能會象徵性地收取費用，淡化處理土地使用權到期之後自動續期問題。

按照部分學者的設想，房屋的自然壽命到期，土地使用權自然也就不復存在；但是，也有一些學者提出質疑，認為房屋所有權不復存在，土地使用權仍然可以「自動續期」，換句話說，即使「上無片瓦」，也要有「立錐之地」。

其實，在物權中規定所謂「期限」，本身就是一個值得玩味的立法現象。所有權的本質特徵，在我國《物權法》「自動續期」的規定之下，變得模糊不清。我國《土地管理法》雖然把「公共利益」作為土地徵收的條件之一，但因為沒有對「公共利益」作出明確的界定，從而使得土地徵收變成增加財政收入的重要工具。

「自動續期」，把一個法律授權的問題，變成了一個行政法律關係。換句話說，政府為了「公共利益」的需要，可以徵收房屋所有權，但是，由於土地使用權到期之後，可以「自動續期」，這就使得政府不僅要面對土地使用權到期後的「收回」問題，還要解決「自動續期」所產生的問題。

假如不盡快制定法律嚴格界定「公共利益」，那麼，土地使用權到期之後「自動續期」很可能引發一系列問題。筆者認為，全國人大在修改《土地管理法》的時候，必須正面回答「自動續期」問題，決不能繼續含糊其辭。