中國《全面推進依法行政實施綱要》五週年的省思

最近，中國大陸的《人民網》、《新華網》等新聞報導均指出，自二○○三年三月起，中國國務院將「依法行政」列為政府施政的三項基本準則之一，迄今已屆滿五年了。

不僅如此，自二○○四年三月起，中國國務院就發布指導各級政府依法行政的綱領：《全面推進依法行政實施綱要》。該《綱要》明確規範了全面推進「依法行政」的指導思想、基本原則和主要任務，使中國大陸得以不斷往「法治國家」（治理的「治」）的目標前進。

然探究其實，「法治國家」（治理的「治」）的精神並不是單指中央、地方行政機關在決定重要政策、公布法令文件或者具體執行行政措施之前，都應先進行所謂的合法性審查，以防止違法行政行為的發生而已。毋寧說，行政機關依法決策、依法作為的民主正當性都必須加強，也就是說，行政機關在決定重要政策、公布法令文件或者具體執行行政措施之前，本應先進行所謂的合法性審查，而所謂的合法性審查就是指該決策或作為都應該得到人民或人民代表的同意，而以法律、法律授權之法規或是自治法規作為執行依據。

換句話說，「法治國家」（治理的「治」）就是以「民主國家」為基礎，強調「主權在民」的理念；單就此點而言，中國大陸還必須再加油。其次，中國國務院認為加強市縣基層政府依法行政，更是推進依法行政、建設法治政府的重要基礎。然而，中國大陸基層政府仍不夠民主，既未設置民主性的、直接民選的地方議會，也未讓基層政府擁有完整的自治立法權，這與真正的「民主國家」重視地方分權原則依然有別。

反過來說，中國大陸現階段仍屬「法制國家」（制度的「制」）而非「法治國家」（治理的「治」）。實際上，就「法制國家」（制度的「制」）而言，中國大陸在這五年來，已向全國人大常委會提出近四十部法律案，並修訂一百三十餘部基於法律授權之行政法規，成效確實是斐然的。這些重要的法律或行政法規，包括社會保險法、就業促進法、勞動合同法、義務教育法、突發事件應對法、城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法、農村五保供養工作條例、工傷保險條例、職工帶薪年休假條例等等。

其中，義務教育法帶動了中國大陸義務教育發展新的里程碑，另外勞動合同法則是保障勞工權益的「基本法律」，這些確實都是相當進步的立法。不過，「法制國家」（制度的「制」）與「法治國家」（治理的「治」）之不同在於，後者也就是治理的「治」之「法治國家」系更著重於人民參與的正當性，以及所謂的「正當法律程序」之保障，而不是以單有法律規定而自滿，進而就停滯應有的法律改革工程。也就是說，基於人性尊嚴的原始理念，法律與行政法規如果沒有經由人民或人民代表的民主同意，充其量只能算是「惡法亦法」的「法制國家」（制度的「制」）。

在此，我們期待中國能夠向臺灣學習「法治國家」（治理的「治」）的根本精神，能讓人民直接選舉自己的全國人民代表大會，用民主的程序制定法律，也讓國務院的行政法規得到民主的法律授權，中國大陸才能成為真正的「法治國家」（治理的「治」）。

(文章僅代表作者個人立場和觀點)