吳中英:論人大制度改革之二——人大權力論述

第一個錯誤的認識是把人大對除人大外的其它國家機關的官員的確定當成是人大的選舉權。其實，選舉可分為三種方式。第一種方式是通過大選來確定人員的選舉方式。人大代表的確定是用這種方式，行政首腦（國家主席、各省市行政首腦等）的確定也應該用這種方式。第二種方式是人員由他的上一級提名，再經人大批准，以此來確定。如：國家副主席、國務院總理、各部部長等的確定。第三種方式是由組織機關內部商議或內部長官確定，無需經外部其它機關的批准。在第二種方式中，上一級長官的提名才是選舉，上一級長官才擁有選舉權，而人大只是對被提名者的資格進行審定，對其機關的人事任命給與批准。由於在一黨專政下，人大中沒有黨派的鬥爭，所以，在這裡一般都能獲得通過。在中國，除人大外，其它國家機關人員的確定只有第二種和第三種方式，就連行政首腦的確定也是用第二種方式，而不是用第一種方式。提名權，也就是選舉權，屬於行政官員的上一級，更多的還是屬於中共黨委。國家主席、軍委主席就是這樣選舉出來的。所以，人大所擁有的權力，並不是選舉權，而是對國家機關人事任命的批准權。其實，從根本上說，這只是人大的一項議事權。

第二個錯誤的認識是把人大的所謂選舉權當成是與立法權同等主要的權力，甚至比立法權更為重要，卻把人大的議事權不當一回事。第一，其實，人大對除人大外的其它國家機關的所謂選舉權只不過是對國家機關人事任命的批准權，是議事權中的一項權力。第二，人大對上一級人大代表的所謂選舉權本不應該是人大的權力，而應該是公民的權力。在中國，人們似乎特別注重所謂的選舉權，似乎只要一級一級的人大代表選出來了，然後一級一級的官員選出來了，人大的權力也就實現了。卻不知這樣卻把人大最主要的權力－－議事權，給忽視掉了。中國官員的選舉，人大沒有選舉權，人民也沒有選舉權，因為在這裡沒有大選。可以稱得上是大選的，只有人大代表的選舉。所以，共產黨把人大代表的選舉、人大會議的召開，當成是「人民當家作主」的表現，把人大會當成是「人民行使國家權力的機關」。其實，中國人大的選舉遠不是人們想像中的那樣「神聖」。先不說人大代表、人大會根本就沒有任何實質上的權力，就連「沒用」的人大代表的「大選」，也不敢讓人恭維。選舉是分級別的，直接選舉是第一級，由直選出的代表再去選舉是第二級，以後以此類推。只有直選的第一級選舉者才是選民，其它級別的都是「代表」。選舉的級別越少，就越能體現民主，選舉的級別越多，就越能體現專制。外國的「大選」，一般都是直選的，就算不是直選的，至多也是二級選舉，因為有黨派的區分，被選舉人很可能因為幾票之差而落選，所以，每個被選舉人都是非常注重選民的。而在中國，人大代表的選舉是分為很多級別的。首先，按地區就分為中央級、省級、地區級、市縣級、街道級、鄉村級等。其次，甚至分到每一個單位、學校，有的學校還分到每一個班級，有時候學生不願去投票，就由班主任叫班長或哪個同學做「代表」了。這樣一級一級的選上去，選到最後就跟一般的民眾毫無一點關係了。再加上，做人大代表根本就沒什麼實權，做選舉別人的「代表」更是沒什麼意義，誰還願去選什麼舉呀。所以，人大代表的選舉，不應該是人大代表的權力，而應該是選民或公民的權力。這樣一級一級的選舉，第一級選出來的應該叫「人民代表」，第二級選出來的應該叫「人民代表」的代表，第三級選出來的應該叫「人民代表」的代表的代表，第四級選出來的就應該叫「人民代表」的代表的代表的代表……這個我就懷疑了：加了那麼多的「代表」後，他還能「代表」人民嗎？明顯，他是「代表」的代表，而不是人民的代表；他只能代表「代表」，而不能代表人民！

我認為，人大應該有兩大主要的權力，一是議事權；二是立法權。為什麼把議事權放在第一位呢？因為議事權在實際中的作用比立法權更為重要。

議事權，這本來應該是人大的一項最主要的權力。議事權是對國家大事的討論、商議和決定的權力。一般，國家的對內對外政策，都是由議事權所做出的決議確定的。比如，在美國，國會擁有議事權，美國國家的對內對外政策基本上都是由國會確定的。但是，在中國，人大並沒有這樣的權力。這並不等於中國就沒有議事權。實際上，中國的議事權完全掌握在中共黨委的手裡。中國國家的對內對外政策，都是由中共中央黨委確定的。但是，中共黨委又不公開作為一個國家機關，而只是作為共產黨的一個組織機關，這就更加使得普通的民眾，沒有加入共產黨的無從過問國家政策的制定，而加入共產黨的如果不是高級官員又沒有權力過問。所以，中國國家的議事權實質上只掌握在中央幾個特別高級的官員手中，就連部長、省長級的這些官員也只有提提意見、建議，然後「服從組織決定」的份。至於普通的民眾，不用說國家政策的制定了，就算是對國家政策提出反對意見，也有可能會「反黨、反政府、反國家、反人民」 、「影響國家的穩定團結」，國安局的可就有事做了。

至於立法權，因為中國是單一制的國家，它不同於聯邦制的國家，它的中央和地方都是相同的法律，這些法律都是由中央制定的，地方偶爾也有點立法權，但也是微乎其微的。在表面上看來，立法權是屬於全國人大常委會及其下屬的各專門委員會。但是，一旦遇到有爭議的法規，實際上起作用的還是中共中央黨委，全國人大代表是毫無任何作用的。就拿制定《新聞出版法》來說吧，制定了這麼多年，還是沒有結果。為什麼？因為中國的立法權是屬於共產黨的。如果對新聞出版給與嚴格的限制，這就等於用法律絕對的把民眾的嘴封起來了，這後果可是不堪設想的。如果對新聞出版給與寬鬆的規定，民眾就可以毫無顧忌地說話了，新聞、報刊也可以毫無顧忌地宣傳了，「國安局」也必須把有關這一方面的事公開出來，不能再私自暗地行動了，那共產黨的日子可就難過了。再加上，這個《新聞出版法》本來就難以制定，他既要給人新聞、出版、言論的自由，又不允許別人反對他，這可就難辦了。可以說，不管怎樣制定這個法律，對共產黨都是不利的。但是，如果沒有這個法律規定，共產黨做事就可以有很大的迴旋餘地，想怎麼做就可以怎麼做，何樂而不為呢？所以，共產黨的態度是，這個《新聞出版法》是絕對不能制定出來的！(文章僅代表作者個人立場和觀點)