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袁铁明:民国“四六年宪法”之精神(视频)

2015-01-31 13:32 作者:袁铁明 桌面版 正體 3
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2014年10月10日至11日,由“中国现代史研究所”和“黄花岗杂志”主办,以“中华民国的历史、现状和未来”为主题的“民国研讨会”在美国旧金山举行。来自世界各地近百位民主人士、文化界人士和民主事业的支持者参加了会议。辛灏年先生率先发表了《国民革命的理由、对象和方略》的演讲。随后,与会者以“中华民国”为主题,从历史、政治、经济、文化、民族、文学、教育等方面进行了回顾和探讨。我们将陆续发表。 以下是旅居澳洲的原西北政法学院讲师袁铁明的发言《“四六年民国宪法”之精神和台湾的宪政潮流》。


袁铁明在民国研讨会上发言《“四六年民国宪法”之精神和台湾的宪政潮流》。

辛老师刚才的演讲使人非常激动。我对辛老师演讲中所告诉我们的他的理想、他的胆略和他的策略表示支持。我今天想谈谈我对一个问题的思考,就是一九四六年民国宪法的精神以及和它和台湾自由地宪政潮流的关系。为什么要谈这个问题呢?辛老师提出来的在大陆光复民国,也就是说民国的政治、法律、经济这一套做法是从民国开始一直到现在都是成功的。所以我们非常有必要认识民国在这方面各个传统的价值所在,特别是民国一九四六年宪法的价值所在。这可以对今后在大陆光复中华民国提供一个理论前提。

宪法精神不同于宪法文本,也不同于宪法实施。它是宪法文本及宪法实施中所表现出的原则,是这两者的价值追求。宪法精神高于宪法文本,贯穿于其中,主导宪法的解释,修改和实施。宪法文本,宪法实施与宪法精神相互依存,不可分割,三者的统一构成了宪政的概念。

中华民国一九四六年宪法凝聚了在此之前中国宪政追求者们的理想与磨难,也汇拢了包括国民党,共产党及其他民主党派的政治主张,是中国历史上制宪事业的顶峰。自此,中华民国结束训政,正式进入宪政时期。

一九四六年民国宪法在内容方面包纳了人民权利保障,政府权力制衡与主权在民的三大宪章内容,从而使中华民国纳入了世界民主国家的序列。一九四六年民国宪法的精神可概括为:民主、共和与法治。正是这一精神使民国宪法成为名副其实的保障性宪法;也正是这一精神使台湾自由地的宪政潮流能够一波连一波地向前推进。

四六年民国宪法的精神

一.民主的精神

民主即人民主权。孙中山先生在《建国方略之三 社会建设》中说到:“何为民国?美国总统林肯有言曰:‘民之所有,民之所治,民之所享’。此之谓民国也。何谓民权?即近来瑞士国所行之制:民有选举管吏职权,民有罢免官吏职权,民有创制法案之权,民有复决法案之权。此所谓四大民权也。必具此四大民权,方得谓为纯粹民国也”。四六年宪法总纲第二条所载:“中华民国之主权属于国民全体”则是民主精神在这一宪法文本中的最集中体现。民主精神所含的主要内容有:

1.人民为自己立法

“四六年宪法”序言开章明义宣布:“中华民国国民大会受全体国民之付托,依据孙中山先生创立中华民国之遗教,为巩固国权,保障民权,奠定社会安宁,增进人民福利,制定本宪法,颁行全国,永矢咸遵。”

“四六年宪法”并将孙中山先生所主张的选举、罢免、创制和复决四大民权写入第十七条,把公民有应试服公职之权写入第十八条。托克维尔讲过,“民主政府的本质在于多数对政府的统治是绝对的。”(《论美国的民主》)。民国之所以被称为民主国家,是因为权力不是掌握在少数人手中,而是掌握在全体人民的手中。

2.民主与自由相随

民主的运行机制是少数服从多数。但是多数人仍有可能导致暴政,于是,法制化民主的意蕴就是必须要尊重少数人的权利。其操作方法就是在宪法规范中划定公域与私域的界限,从而使得个体价值获得尊重和实现的可能性。

“四六年宪法”的第二章所列举和概括的一系列公民的自由权利,例如平等权、自由权、参政权、社会权,等等,则是指的这种受保护的个体的自由权利。在第二十二条又补充规定,对于人民的自由权“不得以法律限制之”。这是对公民权的一种积极的保护主义。这种基于人权保障所设立的条文是防止多数人暴政的宪法手段。

二.共和的精神

共和是一种政体,共和精神则是这种政体以公共利益为依归的价值取向。以孙中山先生的话概括之,即“天下为公”。民主的主体是人民,共和的主体是国家,因此,国家权力的建构方式便成为共和的主要内容。国家权力有向恶的内在倾向,因此对国家权力的制衡便是保证天下为公的首要原则。

“四六年宪法”实现了孙中山先生“五权分立”的的宪法构想。文本中第五章至第九章就是对立法院,行政院,司法院,考试院和监察院五院的分立与制衡关系的宪法规范。这些规范以政府可以为害为前提,将国家权力划分为五个部分,任何有关社会整体利益的决定都不能由一方单独作出。其目的是防止任何个人或党派的专制。

共和政体有古典与现代两种类型。古典共和政体有如古罗马的共和体。在卢梭的笔下,它们是一些道德共同体。公民的德性就是服从“公意”,因为“公意永远是公正的,而且永远以公共利益为归依”。《社会契约论》。大陆把中国共产党领导中国人民也写入宪法,其逻辑出发点就是中共是“公意”的代表,永远正确,因此不需要法治化的制度制约。只能靠自律,靠党性。这种共和恰恰比同于卢梭的道德共同体。

现代共和体的原则是建立在对古典共和体的批判基础上的。它不再把希望寄托于公权力的美德之上。相反,它以政府向恶为前提,以权力分立来制衡公权力;以宪法和法律来规范和限制它的运作。民国“四六年宪法”以五权分立为政府的权力架构,从而使的中华民国成为一个现代意义上的共和国。

在纵向的权力关系方面,“四六年宪法”界定中华民国为地方自治的准联邦国家。宪法第十章:中央和地方之权限及第十一章:地方制度,则采取了中央集权,地方分权,中央对地方监督的原则,此即孙中山的均权主义。地方自治,地方行政长官直选的安排,为一九四九年之后台湾地区的竞选潮流提供了最初的宪法依据。

三.法治的精神

法治的概念有三方面的含义:一是指法律具有至尊性;二是指人民在法律面前平等;三是指法律是保障个人权利的产物。(戴雪《英宪精义》)。法治即法的统治,法之治理,而其最根本的规范是宪法。

“四六年宪法”第七条规定:“中华民国人民无论男女,宗教,种族,阶级,党派,在法律上一律平等。”并在第一百七十一条和第一百七十二条明确规定了法律的效力层次:“法律与宪法抵触者无效。法律与宪法有无抵触发生疑义时,由司法院解释之。”“命令与宪法或法律抵触者无效。”由此,宪法具有最高层级的法律效力。同时在有关地方制度的宪法条文中,也明确宣示了,自治法不可与宪法相抵触(第一百一十二条),“省法规与国家法律抵触者无效”(第一百一十六条),以维持宪法和法律的高层效力。

司法审查是司法机关实施宪法监督,对政府行为和规范性法律文件是否违宪进行审查,从而保证宪法得以具体实施的制度。该制度于十九世纪在美国确立之后,到第二次世界大战时已在全世界范围被广泛接受。四六年宪法对行政诉讼 (第七十七条) 和对省自治法之司法审查(第一百一十四条)已有所载,唯对于法律的违宪审查未有直接列入。仅于第七十八条规定:“司法院解释宪法,并有统一解释法律及命令之权”。法理上的推论,是可以把司法解释权纳入司法审查的范畴,但两者之间的权力界限仍然有别。这一问题在民国政府迁台之后的宪法修正案中得到解决。

民国“四六年宪法”颁布后不久,全国即陷入战乱。民国政府仍坚持继续行宪。一九四七年举行国大代表选举;同年省、市议会选举监察委员;一九四八年举行立法委员直接选举;同年总统与副总统在代议制的国民大会中选出。至此,中华民国政府以四六年宪法为基础正式组成。

台湾自由地区的宪政潮流

一九四九年民国政府迁至台北,四六年《中华民国宪法》的效力仅及于台湾地区。但是它却是台湾宪政发展的法制前提。它所彰示的民主,共和与法治的精神主导着台湾宪政潮流的涌动。也正如辛灏年先生所言,中华民国台北政权承继并坚持了中华民国的国统与法统,“以在宪政体制内实施训政,又在训政逐步淡化的过程中推行宪政的建设,以期最终结束训政,还政于民。”《谁是新中国》。台湾自由地区的宪政潮流从宪法学角度来理解,可以注重分析其三个现象:修宪与宪法解释,公民自由权的扩充和竞选制度的确立。民主、共和与法治的精神共同贯穿于这三种现象之中。

一.修宪和宪法解释

从立宪史的视角观之 ,不存在绝对不变的宪法。当社会的某一方面出现的变化使原有文本中的宪法文字已不足以涵括之变化时,则需要对宪法文字进行修改,此称之为修宪。修宪是为了适应宪法实施的普遍性需要。如不需要对宪法文字进行修改,可予之与宪法解释,以适应具体宪法案件的解决。

一九九一年四月,国民大会通过了《动员戡乱时期临时条款废止案》。此举虽不属修宪,但攸关宪法诸多条文的效力恢复,故其意义与修宪相同。废除《临时条款》,总统的超常权力被终止。如此党治被弱化,法治不断凸显并渐趋主导。

台湾地区的宪法修改共进行了七次,分别是一九九一、一九九二、一九九四、一九九七、一九九九、二零零零和二零零四年。其频率之高,幅度之大,为各国修宪史所少见,显现了国民政府顺应民意,因时俱进的开放与民主精神。尽管如此,历次的修宪仍然坚持“三民主义”的立宪原则与五权分立的政府权力框架,说明了自由地的宪政潮流实则是“四六年宪法”精神的延续与现实化。

国民政府迁台后,司法院大法官会议共发布了七百多号大法官解释文书,其中大部分为宪法解释。宪法条文多为原则性规定,适用时易产生疑义,则须由大法官会议解释。于此,可以补充宪法文字之不足。其效力如同国民大会之修改宪法。宪法文本的前言部分为释法的首要依据。这些解释对坚持四六年宪法的基本原则,推动自由地的宪政发展也起了积极的推动作用。

二.公民自由权的扩充

公民自由权的扩充为台湾地区的宪政运动提供了极大的动力。尽管有一九四八年的《临时条款》和一九四九年的《台湾省戒严令》的限制,“四六年宪法”的部分条文被冻结,然而,台湾仍然是一个行宪之邦。上个世纪的五十至八十年代,台湾仍然有宪法名义上的多党政治。除了国民党之外,尚有民社党和青年党为合法政党,国民大会、立法院和监察院均为民意机关。人民仍然有一定程度的言论空间。在这期间,民刊运动尤为具有代表性,且在公民自由权的扩充和宪政潮流中起了极大的推动作用。

“民刊运动”直接为宪法所保障的公民的自由表达权的现实化。最早启动“民刊运动”的刊物是一九四九年十一月创刊的《自由中国》。其批判政府的言论激烈且广泛。涉及于司法独立,军队国家化,反对党化教育,反对蒋介石连任总统,乃至主张建立反对党。该刊一九六零年遭禁,主持人雷震送监。之后,又有一九六零年的《大学杂志》、一九七五年的《台湾政论》和一九七九年的《美丽岛》等一些国民党外杂志诞生,以批评时政为主旨。这些杂志或被查禁,或艰难行进,可谓前赴后继。至一九八零年代后期,民营的刊物达三十多家,汇成了一股强有力的民主力量,激烈地冲击着集权理念及其体制。当时以至于现今的绝大多数知名的非国民党政治人士,都是起于办民刊或借助于民刊而成长起来的。(曹思源《亚洲宪政启示录》)。

公民自由权的扩充还可以从大法官会议的宪法解释中看到。宪法第二十二条对公民权作出了概括式规范:“凡人民之其他自由及权利,不妨害社会秩序公共利益者,均受宪法之保障。”正是以此为依据,大法官会议在对许多具体的宪法事实的解释中,扩展出诸多的“人民之其他自由及权利”。例如,人格权(释字第399号),隐私权(释字第603号),婚姻自由权(释字第242号),性自由权(释字第554号),契约自由权(释字第576号,第580号),等等。

更具意义的是,对“主张共产主义或分裂国土”之言论,《集会游行法》规定,主管机关于许可集会,游行之前而为审查。而大法官会议所作的解释则认为,此种审查“与宪法保障表现自由之意旨有违”,而裁定《集会游行法》的有关条文失其效力。(释字445号)。在法律的调节下,由于公民自由权的扩充,导致政府权力的缩减。这是货正价实的宪政。

三.竞选制度的确立

选举是人民主权的实现形式。政府能否代表民意,首先取决于选举制度的完善。竞选是选举制度的高级形式。竞选制度的公开性特征,为民众提供了一个更为平等,更为自由的制度化参政形式。曹思源先生在考察了台湾地区的竞选制度后说:“竞选活动是选举程序中必不可少的一个环节。没有竞选活动的选举被视为愚民行为,因为选民不能是盲目投票,应该投下有价值,负责任的票。”(《亚洲宪政启示录》)。

台湾竞选制度的确立得益于地方自治制度的持续运作。“四六年宪法”虽然因《临时条款》和《戒严法》而使部分条文暂停生效,但它的地方自治制度及与之相随的选举制度却没有失效,而且对当代自由地的宪政建设的影响尤为深远。

宪法第十一章中规定,省,县实行自治,省议会议员由省民代表大会选举产生;县议会议员和县长由县民选举产生; 属于县的立法权,由县议会行使。县民对县长及其它自治人员,依法行使选举罢免之权。宪法所确立的选举制度中,有两项特别重要。一是:“本宪法所规定之各种选举,除本宪法别有规定外,以普遍,平等,直接及无记名投票之方法行之”(第一百二十九条);“本宪法所规定各种选举之候选人,一律公开竞选”(第一百三十一条)。仅就直选与竞选而言,虽然四六年民国宪法早于目前的大陆宪法,但是前者的规定已经是对后者的质的飞跃。

从一九五零年开始,台湾实现乡镇,县市两级民意代表和政府官员的公民直选; 一九五四年又实现了省议会议员的直接选举;一九六九年实现了中央的民意代表的直选;一九九四年的宪法修正案实现了“公投入宪”;最后,一九九六年,实现了总统的直选。在宪法和政治学的研究中,通常认为代议制,即间接民主,要优于直接民主。除了其可行性更强之外,更能代表少数人群的利益,更具理性化而有利于决策的综合与妥协。(范进学,夏泽祥,秦刚 《中国宪法学.基本范畴体系论》)。因此,间接民主被视为民主的高级形式。但是,台湾的宪政实践却沿着一条反方向的轨迹行走。它在逐渐离开间接民主而越来越多地采用直接民主的方式,而且其结果并没有出现经典式直接民主的弊端。这只能说明,台湾民主的成熟化程度已经不可小视。

竞选制度在台湾的一个积极成果,就是造就了一个反对党。虽然,国民党在民国建立后的很长历史时期是一党独大,但是民国宪法的文本中,并不存在“一党专政”的法理基础。相反,四六年宪法明确规定,各党派一律平等(第七条),军队国家化(第一百三十八条,第一百三十九条),以及法官和考试委员超出党派之外(第八十条,八十八条)等。这一在党派问题上的根本立场,为台湾宪政发展从最初阶段就提供了一个可以预测的方向,即多党民主制。

七十年代末八十年代初从事台湾政治反对派的人物,正是经过了多次竞选的考验,才开始聚集成为一股对抗国民党的政治力量—党外群体。这一群体继而发展组建反对党,最终形成了今日两党轮流执政的民主格局。上下起落,和平有序,一切由选票决定。

自然,台湾的宪政发展也很关键地得助于蒋经国的政治革新。他的开放党禁和报禁,解除戒严状态等决断,使台湾进入了一个宪政常态。但是,蒋经国所做的只是顺应了宪政发展的历史潮流。这股潮流本是不可阻挡的,其基本形态已在民国四六年宪法中形成。宪政发展之于大陆,尚无可以视见的机会,因为它缺少一部这样的宪法和这部宪法所彰示的民主,共和与法治的精神。

好多人都说台湾民主转型如何如何;我说,准确来说,台湾不是民主转型,台湾的“宪政运动”实际是对“四六年宪法”的一个回归。辛老师在《谁是新中国》这本书里有一个说法,从宪法学的角度来看非常有价值。 他说台湾的宪政运动是从宪政体制下的训政而行的。在这个过程中间,训政逐渐淡化,宪政逐渐强化,最后真正实现了宪政。因此我们就发现,台湾发生的不是民主转型,而是对中华民国国统、法统的一种承继、坚持、继续发展。

视频来源:《透视中国》 制作组

(文章仅代表作者个人立场和观点)
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