国资委本不该存在(图)

2010-09-03 00:24 作者:崔宇

最近，中国国务院国有资产监督管理委员会（以下简称国资委）很活跃。8月3日，发布了《国务院国资委2009年回顾》，前几年，国资委也曾发布过“五年回顾”（2003-2007年）和“2008年回顾”；8月5日，国资委履行出资人职责的企业从125户调整为123户；8月6日──8月23日，先后调整了20多家央企的部分高管；8月30日，又联合中组部启动了史上最大规模的（20人）央企高管公开招聘。

这一系列令人眼花缭乱的举措，其背景非同寻常。8月底，自2003年3月国资委成立即担任主任的李荣融，因“超龄”而退休，原国家质量监督检验检疫总局局长王勇是继任者。目前看来，央企的人事管理以及背后的公司治理，似乎是一个继往开来的接力棒，也是王勇的“三把火”之一。但目前这种类行政化的举措恰恰反映了整个国有企业公司治理的乱象，这一切源自国资委自身的多重身份，源自其主要职能和法律定位的模糊，为了健全国有企业的公司治理，也许“四不像”的国资委也需要“退休”。

2003年，国资委的成立让中央级国有企业“九龙治水”的局面有所改观，但这种“大一统”的格局也让国资委承担了过多的角色。目前看来，国资委既是出资人代表，承担所有者的角色，又是监督部门，承担了行政监管的角色，有时还越过董事会成为直接的运营者和决策者，比如，为央企选聘总经理和总会计师，要求非房地产主业的央企退出房地产市场等。在公司治理健全的情况下，这些决策应该由董事会来做出，而不是直接由出资人代表或所有者做出。

当然，由于目前国资委掌管的123家央企中有接近90%属于国有独资企业或国有独资公司，其中又仅有30%左右进行了董事会试点，由于是独资，再加上有些企业或公司还没有完善的董事会制度，就迫使作为出资人代表的国资委凡事都不得不亲力亲为，不得不以所有者或行政监管者的角色参与或者干预具体的运营。可见，“政企分开”在国资委这个源头就做得很不到位。

“政企分不开”的一个最直接的原因是国资委的法律定位太过模糊，严格地说，它既不是行政机关，也不是事业单位，既不是公司法人，也不是社团组织，这种“四不像”的身份，让国资委无论怎么做、做什么都会遭受非议和指责，不是缺位就是越位。虽然自2003年成立以来，国资委就把自己定位为干干净净的出资人代表，2009年5月实施的《企业国有资产法》进一步明确了这一定位，但实际上它却不具有公司法人的资格，也没有办法在工商局注册，而且其组成人员都来自行政机关，也通过公务员考试选拔人才，这让它看起来像行政机关。但它也不是完全意义上的行政机关，它只是一个特设机构，还不受到《行政诉讼法》的约束。国务院发展研究中心技术经济部部长郭励弘就曾说过：“国有企业改革竟然诞生了国资委这样一个游离于法治之外的机构，令人吃惊。”

按照国资委目前的混乱定位，它显然做不了干干净净的出资人代表，所以，这也是国资委准备成立国有资产管理公司、通过它投资运营国有企业的原因所在，这种国有资产管理公司类似于中央汇金公司。但问题是，如此一来，国资委似乎就没有存在的必要了，直接由财政部组建国有资产管理公司就可以了，这是汇金模式，也是新加坡淡马锡的模式，中国为什么要经过国资委这一手呢？要知道，世界上只有中国有国资委这类机构。

当然，由于中国国有资产过于庞大，有经营性的，也有非经营性的，有金融的，也有非金融的，似乎也可以把国资委作为从财政部独立出来的平行机构管理非金融经营性国有资产。但在这个时候，还是回到上面的老问题，国资委自身的职能定位到底是什么？它显然不能再作为干干净净的出资人代表，这个身份应由具有企业法人资格的国有资产管理公司来承担。国资委理论上是要起到例行内部监督国有资产管理公司的作用，就像新加坡财政部例行监督淡马锡一样。也就是说，在成立国有资产管理公司后，中国如果要保留国资委的话，前提也是它要为财政部分忧解难，是一个纯粹的行政机关，而不是直接或间接参与公司运营的所谓“干干净净的出资人代表”。如果是这样，即使保留了国资委，它也已经不是现在定位混乱的国资委了，现在的国资委必须要“退休”。

但是，事情还没有结束。即使把国资委定位在监督机构，国资委同样也需要监督，因为国资委毕竟还是在政府序列下，它对国有资产管理公司的监督属于内部监督，由于利益盘根错节，这很容易导致监督低效。由于国有企业是国家所有，也就是全民所有，所以，国有企业一定要受到全民的监督，这时，如有学者所说的，理想状态下，应该在全国人大下面设立国有资产监督机构，监督政府（包括上述保留的国资委）管理国有企业的效率并制定国有企业的发展方向等。

虽然新加坡的淡马锡并没有这样的机构设置，但新加坡的民选总统对于淡马锡董事会成员或首席执行官的任免拥有独立否决权，这就体现了一种独立于新加坡总理领导的政府之外的外部制衡机制。而且，淡马锡本身已经拥有比较健全的内部制衡机制，比如董事会由政府官员、企业管理人员和民间人士共同组成，同时在外部制衡机制上还包括普通公众和新闻媒体的监督。在中国这些内外制衡机制都不怎么健全的背景下，在全国人大下面设立国资监管机构非常有必要，毕竟聊胜于无。

如果是这样的话，为了避免造成叫法上的混乱，还是不保留国资委这个特设机构的好，可由财政部组建国有资产管理公司运营国有企业，然后接受全国人大下面的国有资产监管机构监督。如果没有这样的监督机制，国有企业就无法体现全民所有，如果游离在全民的监督之外，就只是政府的“私有企业”，国资委也只是混淆视听的 “马前卒”。现在，这个马前卒也许需要“退休”了，然后制定角色明晰、全民参与的监管架构，让中国的国有企业成为真正的国有企业。当然，前提是中国确实还需要国有企业的话。

(文章仅代表作者个人立场和观点)