兰州将路桥费征收权抵押给银行遭质疑

中国青年报12月14日报道 路桥费到底该缴还是不缴？眼下，这是绝大多数兰州车主最为关心的问题。

在兰州，一项饱受争议的收费政策正在陷入自它诞生以来最大的尴尬。那么，为何民意不买账？

路桥费违背民意？

11月28日，近百辆私家车在兰州市区主要路段上演“自驾游事件”，表达他们对这项政策的“不满”。

“我们是在争取自己的权利。”拥有博士文凭的私家车主郭达说。当时，参加“自驾游”的私家车车身上均张贴了“路桥费违背民意”的标志。

事件的背景要追溯到2007年11月1日。这一天，由甘肃省政府批准的兰州市“贷款建设路桥车辆通行费”（简称路桥费）开始征收，试收费期两年。

两年后，兰州市路桥费曾出现一段10天的短暂“真空期”——进入兰州的车辆可以不再缴纳路桥费。这一度让兰州私家车主们看到了希望。但旋即爆出甘肃省人民政府正式批准兰州市收取路桥车辆通行费，且收费期限为20年，减掉此前两年试行期，还要继续征收18年的消息。

记者从《甘肃省人民政府关于兰州市收取路桥车辆通行费的批复》》（甘政函［2009］94号）中获悉：兰州市将设置岸门、晏家坪、沙井驿、大沙坪、徐家山、东岗（含东金公路副站）7个收费站，对过往车辆收取车辆通行费。

办法明确规定，凡兰州市区和过往经省政府批准设置收费站的机动车辆，除对城市公交车、市区出租车、农用车、城市环卫清洁车等有关车辆予以免征外，一律缴纳“路桥费”。

办法同时指出，兰州将采取年票、月票、次票相结合的收费方式具体进行征收。主城四区的车辆按年度缴纳，下辖三个县和红古区及过往兰州市区机动车辆按次缴纳车辆通行费，也可自主选择按年或按月缴纳。

消息一出，舆论哗然。

在郭达的记忆中，这是兰州市民第一次集体理性地表达民意。当天，他在自己的日记里写道：“这是一个值得记住的日子。这是一场传统执政理念与成长的公民社会的交锋。这一天，兰州人勇敢地站了出来，为了自己的权利，为了自己的城市……”

12月3日，兰州市政府副秘书长、新闻发言人王俊东在新闻发布会上就此回应说，“市民以适当的方式，表达他们的情绪是正常的。通过媒体的报道后，一些网友和专家表达了不同的看法，市民也掌握了这些信息和观点。他们当然是期望从自己的腰包里少掏点钱。有些人抱着侥幸心理，想通过媒体呼吁，把这个停下来。”

路桥费年票收入逐年递减

和大多数兰州车主一样，郭达也选择了观望。

对这笔路桥费，这辆奇瑞轿车的主人拒绝缴纳，尽管他完全可以承受，但他认为“为啥要缴？要缴得明明白白”。

廖辉同样不打算缴。作为一家城市快递公司的老板，他的理由是，“一年365天不出一趟兰州城，凭啥要缴？亏得慌。”廖辉给记者算了笔账：按照兰州市制定的货车载重1吨以内收取年票500元的收费标准，他将要在此后漫长的18年间，累计上缴路桥费近1万元。廖辉的这辆长安三星微货车出厂价仅为3．35 万元，将在15年后报废，还等不到这项制度的终结。

沸沸扬扬的兰州路桥费之争，也波及到很多兰州市民购买新车的心情。年轻的大学老师王芳，已经打算推迟她的购车计划。

刚生完孩子的王芳，本想打算购买新车代步。但因为路桥费的征收，买了车，她就不得不付出一笔额外的开支，“想提高一下生活的质量，但要付出的成本太高”。

她甚至担忧，即使维持目前的生活质量，付出的成本也将会增加。“兰州市是产品输入型城市，路桥费的征收，必将增加蔬菜等生活必需品运输的成本，而这笔运输成本必然将会转嫁到消费者头上。”王芳说。

在兰州，路桥费的征收遭到了车主的“软抵制”，不少车主选择了拒缴路桥费。

郭达决定，如果兰州市强行征收路桥费，他将把车牌转籍到临近的市州，选择出城交次票的方式，表达他的不满。尽管，这样会给他带来诸多不便。

采访中，不少车主表达了类似的想法。一位不愿意透露姓名的业内人士甚至担忧，“这可能给兰州汽车产业的发展带来负面影响”。

事实上，自2007年11月征收开始，来自年票的收入正逐年递减。兰州市贷款建设路桥车辆通行费收费管理处办公室向中国青年报记者提供的数据表明：2007年，兰州市征收路桥费年票收入7102万元，次票收入568万元；2008年，年票5581万元，次票4555万元；2009年截至10月 31日，年票收入2408万元，次票收入4720万元。

“征收率不太高。”兰州市贷款建设路桥车辆通行费收费管理处一位负责人私下向记者坦承。12月3日召开的新闻发布会上，本报记者曾就这个问题提问，但没有得到正面回应。

兰州市公布的数据显示，截至2009年10月31日，兰州通过征收路桥费累计取得收入2．52亿元。

兰州路桥费的前世今生

在兰州，围绕路桥费的存废之争，一直没有停歇。兰州市为何要在争议声中继续征收路桥费？

业内人士告诉记者，兰州市“路桥费”脱胎于2003年12月停收的“道建费”，主要用于筹集城市建设资金不足部分。由兰州市城市建设投资（集团）公司具体实施。2003年，随着国务院整顿公路乱收费，加之兰州市征收“道建费”时，经常有车主拒不缴费，发生冲突，在质疑声中这项收费在当年底停止征收。

据公开信息，2000年起，兰州市以车辆通行费收费权为质押与国家开发银行先后签订了52.9亿元的贷款协议，贷款用于兰州市城市基础设施建设。

根据兰州市的测算，截至2009年6月30日，兰州市以收费权为质押的国家开发银行贷款余额为45.758亿元，以中国人民银行5年以上贷款基准利率5．94％测算，贷款利息为12.47亿元，还本付息总额为58.23亿元。在不考虑利率变动和运行成本增加的前提下，以2008年全年征收的路桥费 1．04亿元为基数，以每年10％增长率递增测算，累计征收路桥费21年，共计征收66.55亿元。

这即是兰州市路桥费征收20年的“科学计算”所在。那么，兰州市征收的路桥费又花到了哪里呢？

今年6月，兰州市财政局曾在当地媒体发布公告，“截至2009年3月1日，累计征收路桥费20814.5万元，征收的通行费用于偿还贷款的金额占通行费征收总额的83％”。其余部分用于支付人员工资、收费设施建设和工作经费。

在12月3日召开的新闻发布会上，兰州市副市长俞敬东还向媒体通报了“近几年兰州市贷款修桥修路的情况”。俞敬东介绍说，从2000年开始的9年间，兰州市总投资100.3亿元先后建成了4座城市大型桥梁，完成了城市5个出入口道路及24条城市道路的新建和改扩建，修建了两座立交桥，建成城市道路人行过街天桥与地道45座。

“截至2009年11月底，兰州市城市基础设施建设负债额越来越多，每年需要还本付息将近9亿元。”俞敬东说。

兰州市政府副秘书长、新闻发言人王俊东解释说，“每一年财政能够拿出来，直接用于修桥修路的资金是非常有限的，我们只能通过贷款的方式来解决。”

车越来越多，路越来越堵。33万辆汽车已经使得这座西部城市拥挤不堪。汽车时代到来后，兰州这座昔日的“丝路咽喉”城市，正面临城区道路交通需求和供给之间日益突出的矛盾。

“每天新挂牌车辆200多辆，最高峰的一天达到546辆。2009年比2008年增加车辆4万多辆，其中私家车占到了70％。”12月1日，兰州市车管所董永杰副所长告诉记者。

这个数字与1999年相比，每年以10％的速度在增长。

激辩路桥费

在上述新闻发布会上，兰州市有关官员介绍说，目前全国征收路桥通行费的省会城市13个，其中征收期限最长的是武汉市，长达30年；征收标准最高的是重庆，最低标准为每年每车3000元。而这些城市征收依据均为国务院《城市道路管理条例》。

但为何路桥费在兰州竟遭遇如此大的风波？

郭达等一批车主认为：“兰州市区没有一座长度超过1公里的桥梁，也没有任何隧道，路桥费事实上就是对‘城市道路’收费。”

备受舆论质疑的焦点，是兰州征收路桥费的合法性与合理性。城市道路该不该收费？《城市道路管理条例》中收费范围包不包括城市道路收费？

12月3日的新闻发布会上，兰州市副市长俞敬东再次重申“收费的法律依据充分”。这位官员说，2008年12月22日，财政部、国家发改委、交通运输部、监察部、审计署等五部门联合下发通知（五部委通知），明确了取消公路养路费等六项收费相关政策，而兰州市收取的“车辆通行费”并未在取消之列。

同时，兰州市认为根据《城市道路管理条例》第19条规定“市政工程行政主管部门对利用贷款或者集资建设的大型桥梁、隧道等，可以在一定期限内向过往车辆（军用车辆除外）收取通行费，用于偿还贷款或者集资款，不得挪作他用”。

“条例中，在‘大型桥梁’和‘隧道’后面，还有个‘等’字，这个‘等’就包括了城市道路。”兰州市建委主任宋智虎曾解释说。这句话出自今年4月兰州路桥费征收问题新闻座谈会。

本报记者注意到，这是兰州市相关领导第一次就此公开做出解释。

“迄今为止，我国没有一部法律、法规对‘城市道路’的收费合法性做出明确的规定。按照相关法律规定，必须遵循法律保留原则。”接受本报记者采访时，一位不愿意透露姓名的本地法学学者表示，“以不合法的政策作为收费依据，只能导致公民更加反感。”

而兰州市提供的合法性依据是，甘肃省法制办曾向国务院法制办提请对《城市道路管理条例》第19条中“等”的内容做出解释。而来自国务院法制办的答复称：“《城市道路管理条例》第19条仅是对收取通行费作出原则性的规定，至于收取通行费的具体范围和期限，应当由你省人民政府进一步作出规定。”

接受中国青年报记者采访时，一位本地行政法学者就此提出质疑，“国务院法制办的回函不属于官方的正式解释，仅是内部工作的一个文件。法无明文不可行。”

兰州大学法学院副教授胡珀认为，城市内一般道路，建设资金应主要依靠地方财政，即使有贷款也不应很大。兰州市政府采用“把路桥收费权质押给银行，收费还贷”的方式，对于城市道路建设是不适用的。

另外，在此次兰州路桥费争议事件中，法学专家们也将质疑的矛头指向了“将路桥费的收费权向银行质押”的做法。

北京大学法学院王锡锌教授认为，用收路桥费的方式作为抵押去贷款，不论是从法理上，还是法律条文上，都缺乏清晰的依据，“政府的收费权，本质上是一种公权力，公权力如果可以去抵押，当作一种有价值的商品，或者一种财务去银行做抵押，可能就会直接导致一种公权的兑现。”

“良好的动机必须用合法的手段来实现”

一项公共决策，何以激起民意的强劲反弹？推演这项公共决策的历程，或许能给出答案。

私家车主郭达说，要不是媒体报道，之前我们并不知道2007年11月1日起征收的路桥费是试收费，而且试收费期限只有两年。“政府决策的信息公开，不能像挤牙膏一样，公众和媒体压一下，政府就挤出一点。”

11月27日晚中央电视台播出的《新闻1＋1》节目中披露，“记者采访时，在兰州收费站工作人员的手中，看到了一份以甘肃省人民政府为抬头的文件，内容是兰州市收取路桥通行费的批复，其中第一条明确写道，同意你收取车辆通行费，期限20年。”

这是这道政府明文批示的第一次“亮相”。此前，当地政府曾在兰州市属媒体登载了新闻通稿，但仅公布了收费的标准和范围。知情人士告诉记者，此前，有车主和律师曾试图努力调取这份文件，但都以失败而告终。

本报记者获悉，今年9月，兰州市法制办召开的一次内部论证会，就路桥费收费依据、收费方式的合法性与合理性进行论证。与会人士包括当地法学专家、企业代表、车主代表、兰州市发改委等部门。

“比较搞笑的是，两个车主代表口径一致地表示同意征收路桥费，但要求提高服务质量。”一位知情人士透露。

该知情人士还表示，会议并非此后兰州市所称的“与会各方代表普遍认为，兰州市继续征收路桥费，既符合国家和省的法规政策，也有利于兰州市城市化进程和基础设施建设。”

这次会议，当时并没有邀请媒体参加，也并未见诸报端。

接受中国青年报记者采访时，兰州大学管理学院副教授何文盛认为，兰州市征收路桥费争议事件，反映出地方政府“可持续的治理观”的问题，“从短期看，作为欠发达地区的兰州市筹集了一批改善交通的资金，但长远看，此种做法得不偿失，政府公信力的丧失，会对兰州市的投资软环境带来负面影响，外部投资商很可能因此踌躇不前，进而影响到地方经济的发展。”

“妥协是一种美德。”何文盛说，“现代公共政策的基本特征就是不同类型的利益主体相互博弈和妥协的过程。政府作为公共利益的维护者，应该反思自己的职能，确保公共利益的增进。”

这位学者还认为，制定公共政策的动机和初衷应该和民众进行充分的沟通，“良好的动机必须用一个合法的手段来实现。”

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