中国地方政府负债超5万亿 引爆风险

15日下午，国家发改委财金司司长徐林在“中国城投债创新与发展研讨会”上，明确指出城投债发行规模的空前上涨和地方政府负债超5万亿等因素有可能引发的风险，成当前关注城投债的焦点。徐林同时强调，发改委不会采取过去简单的“一刀切”应对式来“停掉城投债”，只能通过继续完善现行体制和法规，“维持城投债发展”。

规模之忧

城投债在地方政府的举债需求下出现井喷之势。

国家发改委新的统计资料显示，今年1至8月份，全国发行的城投债共计64只，融资845.5亿元，而2005年至2008年底4年时间发行的总量也只为1585亿元——今年前8个月占到过去4年发行总量的一半以上。

“我们要关注规模过大引发的潜在风险。”徐林强调，城投债发行过程中出现的“作虚”动作，无疑让风险更加突出。具体表现为城投债发行前存在着

“过度包装”，即城投公司“作虚资产”和“作虚利润”。

徐林说，按照《公司法》中的一些规定，比如要求企业发行债券必须符合“累计债券总额不超过公司净资产额的40%”，以及“最近3年平均可分配利润足以支付公司债券年的利息”等，都成为促使城投债的发行主体在利润和净资产方面加入“虚的成分”。

另外，评级公司为了把风险降低而出具“不客观”的评级结果，无疑给城投债的投资者埋下风险。而地方政府由于在债务偿还能力和负担水平方面都存在风险，因此在提城投债信用等级方面的信用承诺也大打折扣。

徐林介绍说，央行最新的统计数据显示，截至目前，全国有3800多家地方融资机构，管理总资产8万亿，但是地方政府的负债已达5万亿，“这背后连带的就是地方政府的用风险”。

作为企业债的一种，2009年上半年，城投企业发行期数及发行规模占企业债的比例分别为51.92%和38.13%，远远高出2008年时的26.22%和12.67%。

但即使有上述如此多的风险，徐林依然表示，城投债作为活跃地方融资的一个平台，发改委不会采取过去简单的“一刀切”应对方式来“停掉城投债”，只能通过继续完现行体制和法规，“维持城投债发展”。

井喷诱因

“发行城投债是地方政府无奈却必要的选择。”徐林指出，诱发城投债大规模发行的因素依然来自地方政府在资金上的掣肘，尤其是国务院于2008年11月出台“国十条”推出4万亿的一揽子投资计划后，地方政府被要求配套筹集1.2万亿至1.3万亿资金。

【名词解释】

城投债，又称“准市政债”，是地方投融资平台作为发行主体，公开发行的企业债和中期票据，其主业多为地方基础设施建设或公益性项目。

这部分配套资金，对于分税制后出现资金短缺的地方政府来说，资金缺口成为最大的困扰。此外，1994年开始实施的《预算法》，也明确规定　“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。

在这样的制度背景下，地方政府要想解决4万亿带来的配套资金缺口，举债冲动强烈。但是摆在主动举债的地方政府面前，目前只有两条出路，其中一条是由财政部代地政府发行2000亿债券。

至于另一条出路，地方政府只能选择靠“出租政府信用”来发行“准市政债”。所谓“市政债”，就是地方政府及其授权代理机构发行的、以地方政府信用为保障的有价券，所筹集的资金主要投向城市公用设施建设，是西方国家一种有着百年历史的成熟融资工具。但是在国内，还不存在真正意义上的市政债券，因此，一般隶属于地方政府城市建设投资公司发行的企业债券——城投债，又被称为“准市政债”。

中央代发债券和地方政府热衷的城投债，“都是是变相的地方债”。国内一资信评估有限公司的评级总监解释。

应对策略

“原本计划发布的针对城投债发行进行规范的新规，现在发不出来了。”徐林透露，酝酿已久的规范城投债的新规现已流产。

今年上半年，发改委酝酿城投债新规的消息在业界传开。当时传出的信息是，城投债发行主体的评级必须达到“AA-”级，债项评级达到“AA+”级才够资格上报等。徐林，仅这项要求，就让好多城投债发行主体达不到要求，最后只能流产。

针对地方政府的信用风险，“我们是否可以借鉴美国的做法，就是如果地方政府的负债超出财政收入的150%，就不允许发行城投债。”徐林表示，划定一条政府债务预警是很必要的。

但是，这一做法的前提是“地方政府有资产负债表”，而国内的地方政府却没有这个负债表，直接导致150%警戒线难以执行。

据财政部财政科学研究所的一份报告估算，在2007年底时，国内地方政府债务余额约为4万亿元左右，占当年地方政府财政收入的143.7%。

另外，对评级中介机构和承销机构，徐林还指出，“将来有可能采取打分制，引导客观评级”，并且要“要掂量地方经济水平和政府偿还能力”。