中國地方政府負債超5萬億 引爆風險

15日下午，國家發改委財金司司長徐林在「中國城投債創新與發展研討會」上，明確指出城投債發行規模的空前上漲和地方政府負債超5萬億等因素有可能引發的風險，成當前關注城投債的焦點。徐林同時強調，發改委不會採取過去簡單的「一刀切」應對式來「停掉城投債」，只能通過繼續完善現行體制和法規，「維持城投債發展」。

規模之憂

城投債在地方政府的舉債需求下出現井噴之勢。

國家發改委新的統計資料顯示，今年1至8月份，全國發行的城投債共計64只，融資845.5億元，而2005年至2008年底4年時間發行的總量也只為1585億元——今年前8個月佔到過去4年發行總量的一半以上。

「我們要關注規模過大引發的潛在風險。」徐林強調，城投債發行過程中出現的「作虛」動作，無疑讓風險更加突出。具體表現為城投債發行前存在著

「過度包裝」，即城投公司「作虛資產」和「作虛利潤」。

徐林說，按照《公司法》中的一些規定，比如要求企業發行債券必須符合「累計債券總額不超過公司淨資產額的40%」，以及「最近3年平均可分配利潤足以支付公司債券年的利息」等，都成為促使城投債的發行主體在利潤和淨資產方面加入「虛的成分」。

另外，評級公司為了把風險降低而出具「不客觀」的評級結果，無疑給城投債的投資者埋下風險。而地方政府由於在債務償還能力和負擔水平方面都存在風險，因此在提城投債信用等級方面的信用承諾也大打折扣。

徐林介紹說，央行最新的統計數據顯示，截至目前，全國有3800多家地方融資機構，管理總資產8萬億，但是地方政府的負債已達5萬億，「這背後連帶的就是地方政府的用風險」。

作為企業債的一種，2009年上半年，城投企業發行期數及發行規模佔企業債的比例分別為51.92%和38.13%，遠遠高出2008年時的26.22%和12.67%。

但即使有上述如此多的風險，徐林依然表示，城投債作為活躍地方融資的一個平臺，發改委不會採取過去簡單的「一刀切」應對方式來「停掉城投債」，只能通過繼續完現行體制和法規，「維持城投債發展」。

井噴誘因

「發行城投債是地方政府無奈卻必要的選擇。」徐林指出，誘發城投債大規模發行的因素依然來自地方政府在資金上的掣肘，尤其是國務院於2008年11月出臺「國十條」推出4萬億的一攬子投資計畫後，地方政府被要求配套籌集1.2萬億至1.3萬億資金。

【名詞解釋】

城投債，又稱「准市政債」，是地方投融資平臺作為發行主體，公開發行的企業債和中期票據，其主業多為地方基礎設施建設或公益性項目。

這部分配套資金，對於分稅制後出現資金短缺的地方政府來說，資金缺口成為最大的困擾。此外，1994年開始實施的《預演算法》，也明確規定　「除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券」。

在這樣的制度背景下，地方政府要想解決4萬億帶來的配套資金缺口，舉債衝動強烈。但是擺在主動舉債的地方政府面前，目前只有兩條出路，其中一條是由財政部代地政府發行2000億債券。

至於另一條出路，地方政府只能選擇靠「出租政府信用」來發行「准市政債」。所謂「市政債」，就是地方政府及其授權代理機構發行的、以地方政府信用為保障的有價券，所籌集的資金主要投向城市公用設施建設，是西方國家一種有著百年歷史的成熟融資工具。但是在國內，還不存在真正意義上的市政債券，因此，一般隸屬於地方政府城市建設投資公司發行的企業債券——城投債，又被稱為「准市政債」。

中央代發債券和地方政府熱衷的城投債，「都是是變相的地方債」。國內一資信評估有限公司的評級總監解釋。

應對策略

「原本計畫發布的針對城投債發行進行規範的新規，現在發不出來了。」徐林透露，醞釀已久的規範城投債的新規現已流產。

今年上半年，發改委醞釀城投債新規的消息在業界傳開。當時傳出的信息是，城投債發行主體的評級必須達到「AA-」級，債項評級達到「AA+」級才夠資格上報等。徐林，僅這項要求，就讓好多城投債發行主體達不到要求，最後只能流產。

針對地方政府的信用風險，「我們是否可以借鑒美國的做法，就是如果地方政府的負債超出財政收入的150%，就不允許發行城投債。」徐林表示，劃定一條政府債務預警是很必要的。

但是，這一做法的前提是「地方政府有資產負債表」，而國內的地方政府卻沒有這個負債表，直接導致150%警戒線難以執行。

據財政部財政科學研究所的一份報告估算，在2007年底時，國內地方政府債務餘額約為4萬億元左右，佔當年地方政府財政收入的143.7%。

另外，對評級中介機構和承銷機構，徐林還指出，「將來有可能採取打分制，引導客觀評級」，並且要「要掂量地方經濟水平和政府償還能力」。(文章僅代表作者個人立場和觀點)