一地兩檢草案通過！8年爭議全面看(組圖)

香港市民自2010年港府宣布高鐵計劃後，一直反對聲音不斷。圖為2010年市民抗議港府高鐵撥款計劃。(圖片來源：Getty Images)

【看中國2018年5月8日訊】(看中國記者鐘靈綜合報導)香港立法會7日在建制派護航下，通過港府與大陸簽署的高鐵一地兩檢條例草案，通過立法第一關，為港府於今年第三季通車目標立下「功勞」。這個受廣泛港人關注的草案，究竟有甚麼特別？與香港的法治、人權、政治有甚麼關係？

香港立法會昨日在建制派護航下，通過港府與大陸簽署的高鐵一地兩檢條例草案，通過立法第一關。圖為建制派議員開心合影。(圖片來源：Getty Images)

西九龍站大部分劃內地管轄 行內地法律

港府今年1月正式刊憲的一地兩檢立法草案，將香港高鐵西九龍站大部分劃為內地管轄區，區內由大陸部門行使司法權，而管轄範圍亦涵蓋在香港段內行駛、停留及上落客期間的列車車廂。

從刊憲文件上可見，大部分建於地下的香港高鐵西九龍站，其B2入境層、B3離境層大部分劃為內地口岸區，而B4月台層全層均為內地管轄區，並確認大陸部門在區內可行使司法管轄權。在內地口岸區內，香港僅餘的權限只有高鐵香港段的建造權、服務經營權及營運和監管權，香港人員須持有特定證件在內地口岸區執勤，而相關建築物及設施的建設、保險和設計、營運商與員工的僱傭責任及稅務等事宜則由港府負責。

港府去年與廣東省政府簽署的《合作安排》上，提及西九龍站的約10.5萬平方米面積是以租賃形式予內地設口岸區，但未確認租用年期及租金，而這次刊憲的條例草案中也沒有交代。不過港府早在2007年2月刊憲的《深圳灣口岸港方口岸區條例草案》，卻有列明深圳市政府簽訂的租約使用期是到2047年6月30日為止。

一地兩檢草案中仍有5大疑團，包括在欠缺法律依據的情況下，引用與內地制定的《合作安排》、即全國性法律來實施在香港的本地立法；把劃出的內地口岸區直接視為「處於香港以外並處於內地以內」，與「香港行政區域範圍不受影響」的說法矛盾；有關內地口岸區的租賃沒有列明租用年期與租金；內地口岸區內有部分管轄權仍屬香港，如果發生同一案件，例如乘客在月台爭執、就屬內地規管，但如果跑到路軌上，則應由香港執法人員負責，處理程序有巨大爭議；此外草案亦無交代內地口岸區日後如果有修訂或擴大的情況會如何處理。

一地兩檢刊憲，確認西九龍站內大部分地區劃為內地口岸區，但許多疑團仍未得到解答。(圖片來源：Getty Images)

211道暗門 無列明用途及細節

今年2月高鐵一地兩檢條例草案委員會成員等27名立法會議員在港府官員陪同下參觀高鐵香港西九龍總站。有議員參觀時發現多個連接香港及內地口岸區的「暗門」，初步估計達57個，而在港府提交的車站平面圖上並沒有顯示這些「暗門」。運輸及房屋局昨日回應議員質詢，稱有關「暗門」是「緊急逃生通道」，並公布「暗門」共有211道。

立法會議員陳淑莊曾引述保安局局長李家超稱，「暗門」通道設有警報系統及閉路電視，「獲授權者可以經過通到來往兩個口岸區。陳質疑，任何「獲授權者」就可以通過「暗門」，令中港邊界打開缺口，嚴重影響香港人受香港法律保障的範圍，猶如「隨意門」。她也指出，西九龍站有別於其他香港來往大陸口岸，是由港鐵公司管理、而非港府，因此出入「暗門」只需要港鐵公司授權就可以來往兩個口岸區，而中國軍隊及駐港部隊是獲豁免於港鐵條例的，「內地人員有好多通道越過邊界，政府沒有充份解釋如何令邊界得到保障」，促請港府向市民釐清情況。

立法會今年2月正式成立一地兩檢法案委員會，在建制派佔多數的情況下，最終委員會正副主席均被建制派包攬。圖為民主派成立的一地兩檢關注組。(圖片來源:一地兩檢關注FB)

拒絕公開粵港《合作安排》

一地兩檢立法程序由林鄭月娥上任就隨即展開，並於去年10月尾「一地兩檢」無約束力議案交由立法會討論並表決。此前立法會2次會議上都有議員要求政府就「一地兩檢」舉辦公聽會，讓市民表達意見，後來立法會秘書處查詢議員意見後反映大部分建制派表示反對舉行公聽會。在建制派護航下，林鄭將「一地兩檢」放上立法會討論表決，旨在為輿論造勢，可指「立法會民意大比數通過」，從而開始其「三步走」的實行程序。

11月15日「一地兩檢」議案在立法會強行獲通過後，林鄭月娥隨即在18日與廣東省省長馬興瑞簽訂被港人指為「割地方案」的一地兩檢《合作安排》。然而林鄭其後以「尊重人大常委」為由拒絕公開《合作安排》全文。

人大表決 無視「三權分立」法治制度

12月國務院向人大常委會提請有關高鐵「一地兩檢」草案說明，草案於27日表決。香港社會對以人大表決方式為一地兩檢提供法律基礎的做法感到憂慮，主要是因為這是前所未有的做法，並有許多在法律上的反常之處。

第一是行政方面，按照《基本法》及有關法律，港府行政機關應該先自行提出方案的法律基礎，並向市民解釋，過程應該包含公聽會及公眾諮詢，在將無約束力議案提交立法會前，法律基礎應該明確及有力。不過律政司司長袁國強曾提出的引用《基本法》18及20條，均被質疑並非符合法理基礎。其後港府卻將訂立法律基礎的權力過渡予人大常委會，由人大對法律基礎作決定及說明，變相釋法，使《基本法》的常規性受到嚴重損害。

第二是立法方面，由於該說明已經提交人大作出決定，因此在稍後的本地立法時，立法會不能作出與該說明相違背的決定，不過正常的做法應該為先由香港立法會議員從最佳效益角度出發進行審議，在有人大說明的情況下，立法會的立法權變相被干預。

第三是司法方面，「一地兩檢」被安排在國內簽署而非香港，則香港的司法機構無權處理過程中涉及的法律問題。包括最重要的核心文件「一地兩檢草案說明」也是在國內簽署，並且由人大決定內容，變相釋法，港人無權就此提出司法覆核。

此外，人大決定引用的118及119條，分別是「香港特別行政區政府提供經濟和法律環境，鼓勵各項投資、技術進步並開發新興產業。」及「香港特別行政區政府制定適當政策，促進和協調製造業、商業、旅遊業、房地產業、運輸業、公用事業、服務性行業、漁農業等各行業的發展，並注意環境保護。」內容均與司法、立法權無關，而是建立於理型、「振興香港產業」的抽想概念，其法律基礎相當不穩且無說服力。

時任香港律政司司長袁國強（右前）。(圖片來源：Getty Images)

中港政府同聲：人大決定高於一切

人大以全票通過一地兩檢草案說明後，人大常委會副秘書長李飛更首次表明人大常委的決定「具有憲制性地位及最高法律效力」，並形容為「一言九鼎」，其後李又稱1990年《基本法》也是在人大決定通過符合中國憲法，指人大決定「是不容置疑」，引起香港法律界質疑。香港大學法律學院首席講師張達明表示，有關決定是對《基本法》的「根本性破壞」，認為人大決定反映人大已經不再依據《基本法》條文、而是以自身的所謂最高權力作決定；大律師沈士文形容，這次人大決定「創造出除釋法之外的另一種改變《基本法》的方法」，而這次是「比釋法更壞的做法」。

香港大律師公會在12月28日發表了強硬聲明，批評人大常委的決定及過程「無可避免地削減香港及國際間對特區奉行『一國兩制』的法治理念及決心」，指有關決定是在「特區政府、國務院及全國人大常委互相『配合』下作出」，已經嚴重侵害《基本法》的完整性。

大律師公會表示，對人大常委會表明港府「應當立法保障一地兩檢安排得以落實」的措辭感到震驚，認為港府亦不能單純以「人大常委決定」作開脫，無視立法所須的法理基礎。聲明指出，草案所引述的《基本法》條文「沒有一條能夠為港府實施一地兩檢提供法理基礎」，並提及港澳辦主任張曉明指「內地法律只在西九龍站內的內地口岸區實施，而非整個特區，因此不違反《基本法》第18條」的說法，是「完全漠視及閹割《基本法》」。聲明形容，如果有關說法成立，則「意味著內地法律可於香港境內由港府指定的任何地方（例如高等法院大樓）執行」。

不過港府30日晚上發表了近2000字聲明回應大律師公會及社會的批評意見，並重點反駁有關「人大常委會缺乏法理依據」的質疑，反而引用李飛指人大「具有最高法律效力」、「一言九鼎」、「有最終決定權」的解說，推稱：「法律專家對同一問題往往有不同看法，因此不同人士對（人大）決定背後的法律理據有各自的看法當然可以理解，但不代表決定沒有法律基礎。」港府更以人大的解說，即「西九龍站的內地口岸是『處於內地』」，並堅稱一地兩檢沒有違反《基本法》第18條，即「除列於《基本法》附件三的內地法律，否則不在香港實施的決定」，並稱香港需要「尊重人大常委會在國家憲制中的地位與權力」，反映港府支持「人大決定即具有法律效力」的立場。

民主派議員抗議一地兩檢草案。(圖片來源：Getty Images)

另類手法 奪香港法院違憲審查權

香港大學法律學院首席講師張達明曾在社交媒體發表逾3000字長文，表示「自己不想見到也不想相信，但種種客觀事實都指向一個令人憂慮的結論」，就是人大常委首次以「一言九鼎」的人治手法「確立」一地兩兼合憲合法，背後極可能是「項莊舞劍、意在沛公」，其真正目的是要閹割本來屬於香港法院的違憲審查權，以落實以「人治」為根本的「全面管治權」。

張形容，北京閹割香港法院審查權的「三步走」方案為：第一步，港府按照《基本法》17條將準備立法的法例（下面以一地兩檢為例），將法例向人大常委會備案，不過人大常委會可通過特別審議，由人大常委「決定」該新法例是否合憲合法，不過《基本法》17條中表明，人大只有否決及發回該新法例的權力，不具備審查、修改該新法例的權力；

第二步，人大常委確認新法例、即一地兩檢「合憲」後，如果有港人就一地兩檢提出司法覆核，人大常委就可以藉此主動釋法，表明「凡經人大常委行使立法監督權、確認符合《基本法》的法例，香港法院必須視為符合《基本法》」。在釋法的威脅下，港人極可能不會提出司法覆核，因一旦釋法，則以後所有法律都由「人大說了算」。然而為了避免釋法而不提出司法覆核，港府與北京仍可以聯手推出諸如一地兩檢等與《基本法》抵觸的法例。

第三步，如果人大釋法，香港法院就會依人大對《基本法》的法律解釋審判，以後港府在類似訴訟中往往會勝訴，從而北京就能夠確立人大常委按釋法後的《基本法》17條、即「凡經人大常委行使立法監督權、確認符合《基本法》的法例，香港法院必須視為符合《基本法》」對香港司法的「全面管治權」，「任何違反《基本法》保障香港居民權利與自由的條文，也無須再懼怕受到司法覆核的挑戰」掃除以後所有法律阻礙，包括《基本法》23條立法等。

一地兩檢繞過香港法院審查權，或對以後香港司法獨立制度埋下威脅。(圖片來源：維基百科)