養老金缺口將是地方政府未來債務主要來源

【看中國2018年1月28日訊】中國財政科學研究院院長劉尚希週五表示，當下政府債務主要是基礎設施項目投融資形成的債務，下一步政府債務主要是養老金缺口。多省養老金入不敷出，2020年很多省份吃完養老金老本，債務會快速增長。

根據財政部的數據，截至2017年12月末，全中國地方政府債務餘額16.47萬億元，比上年增加逾1萬億元。去年至今，中央政府曾多次就防範地方債務風險表態，特別是要嚴防隱性債務風險。

劉尚希認為，中國地方政府債務的快速增長有一定的正當性。工業化和城鎮化的發展使生產、生活和生態三個方面都出現了巨大的投資需求。這些需求一部分依靠民間投資、企業投資來滿足，但相當一部分需要政府直接支持。

他指出，當前人們對於控制債務風險存在一定的誤區，「對風險的認識更多地是‘微觀化’，也就是把政府當成公司、把財政風險當成財務風險。」而要控制債務風險，更應當引起重視的是經濟社會可能遭受的風險，也就是宏觀的公共的風險。

「對政府債務的定義不能簡單套用企業會計準則。政府作為公共主體，不僅負有法律責任，還有道義責任。」劉尚希說，現在看很多債務是政府的基礎設施投資，大量的是公共設施項目投資融資形成的債務，下一步可能更多的來自於養老金缺口。

「現在已經是多個省份入不敷出，到2020年很多省份老本都吃完了，到那個時候這個債務就會快速增長。這些是借債造成的嗎？它不是借債造成的，這是由於政府的制度安排造成的。所以，這種債務也可以說是一種制度性的債務，你的一種承諾。」他說。

在劉尚希看來，政府債務快速增長的風險有兩種，一是到期不能還的流動性風險，二是政府過度投資產生擠出效應，對經濟形成拖累。而預算約束缺位是地方債務問題的本源。

「政府的行為是應當受預算約束的，而沒有預算約束自然就會心中無數，大家心裏沒底。」劉尚希表示，「因此，地方政府債務問題從根本上來講就是預算約束缺位，而不僅僅是預算約束軟化。政府的行為，尤其投融資行為如果沒有納入到預算中來，而在預算之外，那說明我們的預算是不完整的。」

他指出，約束地方債務最需要的是資本預算、複式預算。他建議從某些地方政府入手開展資本預算試點。在他看來，目前基於「四本賬」的預算體系是各方既得利益妥協形成的結果。其表現之一在於，政府性基金預算尚未徹底歸入一般公共預算。

此外，劉尚希說，對債務風險的衡量需要跳出債務本身。「債務風險並非來自於債務本身，而是來自於對債務的使用。如果債務使用得當，可以獲得收益，那麼風險就是可控的；反之，如果債務使用不當，風險則不可控。」

劉尚希表示，從使用角度，可以將債務劃分良性債務和惡性債務。然而，目前判斷良性、惡性債務並沒有一個很好的指標作為工具。

「從全球來看，我們從債務本身出發設定的指標，比如債務佔GDP(國內生產總值)的比例、債務佔財政收入的比例，都沒能對債務起到真正的控製作用。利用這些指標設定的防線都是節節敗退的。」

(文章僅代表作者個人立場和觀點)