為什麼中國稅收連年超高速增長？

2011-07-18 12:02 作者:韋森

自1994年實行分稅制改革以來，中國政府的稅收和財政收入已經保持十幾年超高速增長了，每年的增速，差不多都是GDP增速的兩倍，有些年份甚至更高。依照中國社會科學院財貿所《中國財政政策報告2009/2010》的計算，按全口徑計算（政府預算收入、政府性基金收入、預算外收入、土地有償使用收入、社保基金收入）的中國宏觀稅負，在2009年為32.2%，這不僅大大高於很多發展中國家，和歐美等發達國家比較也不算低。不久前，中國社科院財貿所的財稅權威專家又計算出，2010年中國政府的宏觀稅負又進一步增加到34.5%。按照世界銀行的標準，低收入國家的宏觀稅負較宜為13%左右，中上收入國家應該是23%左右，高收入國家是30%左右。中國目前還是一個中低收入國家，宏觀稅負已經達到了34.5%，這意味著什麼？

現在需要進一步理清的問題是：近些年來中國稅收超高速增長的原因是什麼？其內在機理又是怎樣的？筆者初步發現，原因大致有以下幾點：

第一，中央政府決策層、包括財政部、國稅局一直有較強的增加稅收收入的衝動，並將其作為行政目標。近些年來，儘管在《福布斯》雜誌公布的一些主要國家的稅收痛苦指數排行榜上中國的排名一直位列前三甲，但是財政部和國稅局一再對此加以否認，並一直認為中國的宏觀稅負不高，因而從來沒有真正把減稅富民作為自己的政策選項。

譬如，2010年10月，國稅局局長肖捷曾在《改革》雜誌上撰文，明確指出：「政府集中的稅收收入還無法滿足迅速增長的公共支出需求，有必要隨著經濟發展逐步合理提高稅收收入佔GDP的比重。」肖捷認為，今後一個時期，中國的宏觀稅負不僅有上升的需要，也有提升的空間。他還透露，在下一個十年，中國稅收增長的彈性係數總體上仍可能繼續保持大於1的態勢，即政府稅收收入佔GDP的比重在目前的水平上仍有繼續上升的空間和條件。由此看來，繼續提高中國的宏觀稅負水平，過去是、且未來仍將是財政部和國稅局的主要行政目標。

這一整體政策導向，與十七大報告提出乃至在「十二五規劃」中所確立的「逐步提高居民收入在國民收入分配中的比重，提高勞動報酬在初次分配中的比重」的經濟社會發展目標似乎是相悖的。因為，從國民收入初次分配中政府稅收、勞動者報酬和企業營業盈餘三分法來看，如果中國稅收增長的彈性係數總體上仍繼續保持大於1的態勢，只能會減少勞動者收入和企業盈餘的份額。換句話說，在中國經濟高速增長期，即使國民收入的「蛋糕」被不斷做大，如果政府稅收仍保持持續的超高速增長，居民收入和企業利潤的相對份額必定會相應減少。據此來看，財政部和國稅局的基本政策導向和行政目標，是推動近些年中國政府稅收超高速增長的「來自上頭」的主要動力。

第二，到目前為止，各級政府包括財稅部門還沒有從根本上認識到在任何社會中政府稅收都只是一種「必要的惡」，並不是稅收徵收得越多越好。在前兩年一篇題為「稅收不是好東西」的訪談中，筆者曾指出，之所以說「稅收不是好東西」，有三點理由：第一，按照經濟學和財政學的基本原理，在給定的市場需求函數下，任何開徵新一種產品稅（如燃油稅基本上屬於這一種）、資源稅或提高其稅率，均會減少該產品以及相關產品的市場需求或供給，從而對整個社會產生一種三角形的「無謂損失」（deadweight loss），即減少社會總福利。這也就是經濟學家們常說的「哈伯格三角」（Harberger triangle）；第二，從宏觀經濟學上來看，企業所得稅的增收會降低企業盈利水平，削弱了企業的國際市場競爭力；個人所得稅的增收，則會降低勞動收益率，抑制勞動供給；增值稅和營業稅的增收，會抑制民間消費，因而從整體上來說，政府增加稅收會對經濟增長產生一些負面效應；第三，從稅法學原理上來說，政府對企業和個人增收任何稅收，都是政府公權力對個人私有產權的侵犯。但是，離開賦稅，國家機器將不能運轉，政府也無法向社會提供任何單個人所無法提供的一些必要公共物品和公共服務，因此，稅收是任何一個社會的「必要的惡」。「必要的惡」，畢竟是「惡」。「惡」，儘管不可能被盡除，但從福利經濟學原理上來看，就應該盡量減少。

由於對稅收的這一本質並沒有恰當認識，導致各級政府和財稅部門的官員多年來一直認為政府的財政收入是越多越好。現在大多數地方政府在報政績時，一個是會報本地區的GDP增加了多少，另一個就是會報政府稅收和財政收入增加了多少。在這一錯誤觀念的引領下，2000年以來，按照每年政府工作報告當年的財稅增長目標和當年的實際完成情況，中國政府的財政收入每年差不多都完成當年預算目標的170%以上，有好幾年都超過預算目標的200%，甚至300％。這一現象迄今為止竟然沒有引起決策層、經濟學家們和社會各界的注意。正是因為各級政府均把稅收增長作一個政績來考核、來炫耀，才導致各級財稅部門總是層層加碼。

第三，按照財政部長謝旭人的說法，中國稅務部門的信息化對中國近些年稅收的連年快速增加起了很大的作用。在稅務系統信息化中，自1994年3月開始實行並在近些年不斷完善的「金稅工程」貢獻巨大。通過引入現代計算機網路技術以及數字密碼和電子信息存儲技術等手段，金稅工程大幅度降低了企業和個人的逃稅問題。據有關專家研究，在金稅工程前期三個緊密銜接的子系統──即「增值稅計算機稽核系統、增值稅專用發票防偽稅控系統和稅控收款機系統」──基礎上，經過第二和第三期建設，目前金稅工程在主體軟體CTAIS（中國稅務信息管理系統）建立了有35個模塊的管理、徵收、稽查、處罰、執行、救濟、監控七子系統，並在稅務系統信息化建設過程中形成了數萬人的信息技術隊伍。目前，國稅系統的網路建設已經覆蓋了全國區縣（含）以上國稅機關，形成了總局、省局、地市局、區縣局的四級廣域網。有了如此發達的金稅工程和如此龐大的稅務徵收人員和信息技術隊伍，稅收徵收率（實徵稅收與應徵稅收的百分比）不斷提高，應該是自然的。

第四，各級稅務部門為了完成上級交給的徵稅目標，在不少地方採取了超額徵稅部分留成發獎金的激勵制度。從激勵經濟學上來說，這是一個很強的激勵兼容機制。在此激勵機制中，每一個稅務局和稅務員人員在徵稅時，往往只考慮完成和超額完成自己的徵稅目標，以期得到更多的留成和更多獎金，而很少考慮到納稅人的福利減少問題，更不可能意識到自己從每個納稅人那裡征到更多的稅，在宏觀上是在「邊際地」減少國內需求和減弱企業的競爭力，並會造成一定的社會福利淨損失。龐大的稅務人員和信息技術隊伍，先進的網路信息設備和技術，加上激勵兼容的徵稅獎懲制度等，無疑是推動近些年中國稅收高速增長和宏觀稅負不斷提高的重要因素。

值得注意的是，上述推動中國政府稅收高速增長的因素，也導致了中國稅務系統的徵稅成本快速增加，換句話說，龐大的稅務部門所花納稅人的錢也在快速增長。

按照香港城市大學吳木鑾不久前所做的一項研究，1994年分稅制改革前，中國的徵稅成本佔稅收收入大約是3.12%，而1996年比重是4.73%；有人估計現在的徵稅成本現在大約是5%至8%。廣東商學院於海峰教授調查數據則顯示中國的徵稅成本或更高：一個地級市的國家稅務局的稅收成本是8.87%，如果加上基建成本，稅收經費佔稅收收入的比重是13.14%；而另一個地級市地方稅務局的徵稅成本達19.29%。相比之下，美國的徵稅成本大約為0.58%，新加坡為0.95%，澳大利亞為1.07%，日本為1.13%，英國為1.76%。

另外，吳木鑾在「稅務利維坦」一文中還發現，在中國近些年稅收高速增長的同時，稅務基建費用大增：「稅務機關似乎形成了對基建的某種偏好。從辦公樓，再到培訓中心，再到計算機中心，再到宿舍樓，有的僅擁有百餘人的稅務局坐擁二三十層的豪華辦公樓。因此中央審計報告指出，抽查的稅務機關過半超標建房。有的地方地稅和國稅之間還形成了攀比，地稅蓋起了豪華大樓，國稅也在原有的辦公樓基礎上加建或重新裝修。」在當代中國，已經形成一個花著納稅人的錢的巨大的「稅務利維坦」。

在中國政府稅收保持十多年超高速增長、且目前增長勢頭仍然不減的情況下，中國政府決策層和全社會似應重新思考以下幾個問題：一個社會的稅負是否越高越好？中國財政部和國稅系統每年所定的不斷稅收增長的政策目標是否與十七大報告和 「十二五規劃」中所確定的「逐步提高居民收入在國民收入分配中的比重」這一基本國策相衝突？一個不受任何制約的「稅收利維坦」是否是可控的？誰來約束和制約稅務部門無限制徵稅的衝動？稅收這樣快速增加的長期經濟社會影響又是什麼？

還有，中國政府目前每年征到的十幾萬億稅收和其他財政收入，又是如何用的？這難道不是中國政治體制運行的一個核心問題？

(文章僅代表作者個人立場和觀點)