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55名美國國父創造了美國成功的秘密

2011-03-30 15:09 作者:金拂曉 桌面版 简体 9
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北美十三州於1783年成功獨立,然而十三個州之間的種種貿易爭端,不斷地挑戰著人們容忍的極限。在獨立的四年之後,被譽為「美國憲法之父」的麥迪遜終於意識到,必須成立一個統一的聯邦政府來仲裁各州之間的糾紛。

1787年,來自各州的55名代表齊聚費城——這些人都號稱是美國的國父,數量之多令其他國家自嘆不如,但這也恰恰證明了其民主性——目的是制訂《美利堅合眾國憲法》,組建聯邦政府。經過長達三個月的時間,一部堪稱為藝術品的成文憲法誕生了。

麥迪遜們充分體會到了秩序對於國家的重要性,然而壟斷暴力的政府又容易反過來剝奪人民的自由,所以建造一個有力但有限的國家就成為了美國國父們的終極目標。這必須非常謹慎,因為國家機器的齒輪一旦開始運轉,便不會再自行停止。值得慶幸的是,這些律師、商人與莊園主們殫精竭慮,終於設計出了一套精妙的分權與制衡的政治體系。

分權體現在兩個層面上,首先一層就在於聯邦政府與州政府之間的權力劃分。眾所周知,帶領美國走向獨立的是由十三個州所推舉的大陸議會,那時聯邦政府還連個影子都沒有呢,也就是說,聯邦政府與州政府的關係就如同兒子與父親一樣,指望前者凌駕於後者,根本就是不可能的。事實上,美國憲法規定,聯邦政府與州政府的權力都直接來源於憲法,即兩者是平等的,並不存在任何的從屬關係。不單如此,多年以後聯邦最高法院在仲裁聯邦與州之間的權力糾紛時還解釋道:憲法沒有授予聯邦而又沒有禁止州行使的權力屬於各州。立憲者對於聯邦與州主權之間的劃分是極具開創性的,在相當長的一段時間之內,聯邦政府甚至只有協調各州貿易的權力,而各州自己的內部事務外人則無權干涉——當然了,各州立法不得違背憲法的大原則。

分權的第二個層面在於政府內部,即立法、行政、司法的三權分立。顧名思義,採取三權分立原則的政府,其權力被分割成三份,彼此在政治上是獨立、平等的。就算在某個時期內有一方的權力過於膨脹,它也無法凌駕於另兩方之上,這就為國家的穩定奠定了良好基礎。

不同於英國等傳統上的議會制國家,美國獨創的總統—議會制規定議員不得在行政部門擔當任何職務,這樣雖然不利於政府效率,但卻可以避免一撥人同時控制立法和行政部門的情況發生。美國國會分為眾議院和參議院,兩者的職責各有不同,前者負責稅收,後者負責外交,這樣劃分絕不是為了減輕議員的負擔,而是為了進一步分散過大的權力。對於各州在議會中的代表權問題,美國國父們曾經發生過巨大的分歧,因為各州的人口不同,如果一州一票,則大州利益得不到充分代表,然而如果按人口比例分配票數,則小州就會淪為附庸,任人魚肉。幸好最終各州達成了「偉大的妥協」,即每州在參議院中各有兩名代表,而眾議員席位則按各州人口採取比例分配製。

美國憲法中規定,行政權屬於美利堅合眾國總統,總統同時為合眾國部隊最高司令。歷史曾無數次地表明,行政部門的權力難以約束,因為其掌握大量的機構,而乍看之下,美國總統的權力與帝王比起來也差不了多少,但實際上他只相當於政府的大管家。「行政」的意義不言而明,就是辦事,但究竟幹什麼、怎麼幹則不由總統決定,他必須依照國會制定的規則行動。可見,「國會負責立法,總統負責執行」不是在忽悠人。不僅如此,美利堅合眾國最高司令的名號固然威風,但「令人沮喪」的是總統只享有調兵權,指揮的任務必須交給職業軍人,而國家化的軍隊更不是其私人武裝,且軍隊將領的升遷自有其內部規則,這就大大減少了總統獨控軍隊以致獨裁的危險。更令總統鬱悶的是,不是他說打誰就打誰,宣戰權掌握在國會手中,即打誰得由人民說了算,一國的戰與和是絕對不能交給一人決定的。法國社會學家托克維爾甚至不無悲觀地說:「法律容許他強大,但環境使他軟弱無力……行政權的這種受制性,是共和制度固有的缺欠之一……」這麼一說,威風八面的美國總統豈不是變成了可憐的光桿司令?然而矯枉不能過正,美國總統的權力在羅斯福時期已經有了顯著提高。但需要強調的一點是,總統能否幹出一番事業,主要在於他能否團結鬆散的聯邦政府、調和各方的利益衝突。

三權分立中的最後一股力量是司法權。掌握在聯邦最高法院手中最為重要的權力非「司法審查權」莫屬,這讓法院在事實上掌握瞭解釋憲法的權力,可以就法案是否符合憲法做出判決。9名大法官所扮演的角色是憲法的最後守護者,而一旦憲法失去尊嚴,國家體系就會立刻崩塌。但說實在的,最高法院的9名大法官一沒槍,二沒錢,人們憑什麼服從他們的判決呢?這有賴於美國「法律至上」的法治傳統。下面有兩組事例,從中或許可以窺得中美兩國民眾法治觀念的差別。當你問一個人對於「在公共場所吸菸」有什麼看法時,如果他是個中國人,可能會皺皺眉頭說:「這是不對的。」而如果他是個美國人,可能會鄭重其事地說:「這是不合法的。」 當你得罪了一個人時,如果他是個中國人,可能會嚷嚷著要揍扁你,而如果他是個美國人,可能會威脅著要告死你。要知道,公民對法律的尊重是法治的基礎,托克維爾曾經總結道:「他們(聯邦最高法院大法官)的權力是巨大的。只要人民同意服從法律,他們就力大無窮;而如果人民忽視法律,他們就無能為力。」事實上,最高法院的9名大法官的權力之大令人乍舌:他們不但可以廢除國會通過的惡法,而且可以讓五角大樓的軍官們灰頭土臉,還可以逼得總統黯然下臺,甚至可以決定總統歸屬。這麼一說美國好像又變成了一個「法官治國」的國家了,但實際上法官的權力完全來自於輿論支持,如果判決太過離譜,人民也會不干的,比如在著名的 「斯科特訴桑弗特案」中,最高法院的愚蠢判決就間接引起了美國內戰,司法機關的威信掃地。

任意把三權當中的某一個拿出來,看上去都足夠強大,但與另外兩個相比,又顯得不夠強大,這也正是分權想要達到的目的。然而必須指出的是,若美國的政治體系只強調分權的話,那麼政府就只有解體的份,因為三權既然彼此獨立,則完全可以自行其是,誰都不鳥誰。麥迪遜們真正的聰明之處在於,他們設計了一個表面上分立但實際上相關的政府結構,而「相關」就體現在制衡上。

首先,權力內部就存在制衡。在實行議會制的國家中,立法者的權力無疑是最大的,因為他們可以制定公共事務的運行準則,所以對其進行限制就顯得尤為重要。要知道,立法者也有犯錯的時候,但不同於普通人的是他們抽起瘋來的破壞力驚人,比如希特勒的議會剝奪猶太人的公民權,其後果是災難性的。美國憲法在實質上給予了參、眾兩院相互否決權,這樣就避免了立法者腦子同時短路的危險。兩院制之所以有這麼大的避險效果,主要原因在於參、眾兩院的代表性不同。 435名眾議員來自一個個小選區,而100名參議員則由各州整體選出,他們所代表的利益群體迥然不同,這就要求法案在送審時必須是非激進的、不傷害多數人利益的,不然絕無可能在兩院中被同時通過。值得注意的是,任期的不同——眾議員兩年改選一次、參議員六年改選一次——造成了眾議院偏向民粹、參議院偏向精英,因為任期較短的眾議員必須時刻討好易於衝動的民眾,而任期較長的參議員則可以有較大的自主性,這也是兩院制衡的有利保障。

有不少學者指出,行政部門的真正權力不在於總統,而在於官僚機構。雖然總統名義上享有合眾國所有的行政權,但因精力有限,所以他必須直接任命數以千計的高級官員與其共享權力,但畢竟這些人還能夠對總統保持一定的忠誠。真正的麻煩之處在於,改朝換代不可能深入到基層組織,廣大低級公務員還完全是前朝的「遺老遺少」,這些人完全有可能對新總統的執政手法感到不爽。於是這樣有趣的一幕便會不時發生:新總統本想大刀闊斧地對國家進行改革,但保守的低級官員卻百般推諉,令他的計畫胎死腹中。

最高法院往往也不是鐵板一塊。由於大法官的任期是終身制,這就造成了法院中充斥著各個時代的「老妖怪」,他們有的保守,有的激進,一致的判罰幾乎很少出現,事實上這9個人為了有爭議的案子經常辯論得面紅耳赤,5:4的驚險一幕時常發生。

在權力外部同樣存在著制衡。對於國會來說,它通過的法案不僅有可能被總統否決,而且一不小心還會被最高法院判決違憲;對於總統來說,他簽署的議案有可能被最高法院廢除,並且所有的宏圖大業都有賴於國會撥款,甚至連任命的高級官員也必須經參議院同意;對於最高法院來說,大法官必須得到總統與國會的同意才能就職。

美國的開國元勛們為何要絞盡腦汁設計出這樣一套複雜的分權與制衡體系?人是生而自由的,但人同樣需要秩序以便放心地發揮自己的天賦,於是自由與秩序就常常成為一個硬幣的兩面:自由多了,秩序就形同虛設;秩序多了,自由便無處藏身。政府作為自由與秩序的捍衛者,本應在二者之間保持平衡與中立,但因其自身天然的擴張性與自利性,政府常常會以維護秩序之名侵犯公民的自由。分權與制衡,使這一悖論迎刃而解:政府有足夠的力量來維持社會秩序,但沒有足夠的力量來侵犯公民自由。

最能闡釋三權分立與制衡威力的例子莫過於影響深遠的「水門事件」了。精於權術、被稱為「帝王總統」的尼克松喜好使用特務打壓反對派,不想無能且膽大包天的屬下闖出彌天大禍,尼克松為了保住白宮的秘密,不惜動用行政力量干涉司法,合眾國的憲政危在旦夕。最終總統在國會、法院和號稱「無冕之王」的媒體的巨大壓力下,引咎辭職。

對於民主下的分權與制衡最為精闢的一段闡述是:專制是把人民分成兩撥,讓他們互相爭鬥,統治者得利;民主是把政客分成兩撥,讓他們互相爭鬥,人民得利。

美國第四十三任總統喬治•布希在一次演講中說:「人類千萬年的歷史,最為珍貴的不是令人炫目的科技,不是大師們浩瀚的經典著作,不是政客們天花亂墜的演講,而是實現了對統治者的馴服,實現了用民主的方式把他們關在籠子裡的夢想。因為只有馴服了他們,把他們關起來,才不會害人。我現在就是站在籠子裡向你們講話。」

自獨立戰爭以來,美國不斷地受到各種嚴峻考驗,內戰、大蕭條、二戰、冷戰,這些挑戰足以摧毀其他任何一個國家,但這個國家卻安然無恙,這是為什麼?《紐約時報》著名評論家托馬斯•弗裡德曼認為,美國成功的秘密不在於華爾街,也不在於矽谷,不在於空軍,也不在於海軍,不在於言論自由,也不在於自由市場——秘密在於「我們所繼承的良好的法律與制度體系」。

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