身不由己的無奈 中國農民「被上樓」(圖)

顧爾德

「被XX」這個詞彙是官方人民網去年選出的中國十大關鍵詞之一。從「被自殺」、「被自願」到「被河蟹（和諧）」，透露了民眾許多身不由己的無奈。

十一月二十二日，中國河北省長陳全國來到承德市灤平縣視察農村，《河北日報》報導說：「看到河道整飭一新，土地平整如鏡，道路進村連戶，樹木黃綠交錯，與不遠處的新民居構成了一幅如畫的山村美景，陳全國十分高興。」陳全國去拜訪一位剛搬進新居的農民老蘇，問他新房花多少錢？老蘇告訴他，房子造價十一萬，拆舊屋補貼五萬，自己只花了六萬。老蘇還說，現在村裡很多人都搶著要住新房，就怕明年不蓋了，陳全國回答說：「你告訴大家，只要村民願意，大傢伙都能像你一樣住上新民居。」

陳全國這次下鄉巡視並非例行性視察，而是特別來滅火的──滅農民「被上樓」的火。

「被XX」這個詞彙是官方人民網去年選出的中國十大關鍵詞之一。從「被自殺」、「被自願」到「被河蟹（和諧）」，透露了民眾許多身不由己的無奈。今年十一月以來，農民被「被上樓」的新聞成為中國各地媒體爭相抨擊的議題，河北省就是被批評的焦點之一。例如河北廊坊的「生態文明村」董家務村，在新政策下成了廢墟，農民自家蓋好的新農舍被剷平，村中剛修好的水泥路被挖掉，而農民則集體被遷移到高層樓房中住。

到底農民「被上樓」的風潮怎麼產生的？中國近年來經濟快速發展，出現了兩個嚴重供需失調：一是都市化太快，城鎮發展用地跟不上需求；相對的，都市化讓許多農村耕地消失，造成糧食生產緊張。要如何同時解決城市與農業用地都缺乏的困境？國土資源部的專家、官員想出一個自認為「兩全其美」的辦法，於二○○八年訂定了《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》。

由於農民在農村中的住宅分散，官員們就想：假如把散居在農村中的農民集中遷進高樓，把原本農宅回覆成為耕地，那不就可以讓耕地更完整、更有利於規模生產？另一方面，依這套機制，若農村拆了一畝農舍用地，就可同時把一畝原本不是用於城鎮建設的土地改為城建用途，並在新增的城鎮建設用地上蓋高樓安置農民。試想：若蓋一橦二十層高樓，只要花二十分之一畝的土地就可以安置過去住在那一畝土地上的所有農民，這等於憑空多出九五%的城鎮發展用地。河北省國土資源廳估計，到二○一二年，這項措施至少會增加五十多萬畝建設用地。而中央的國土資源部總規劃師胡存智估計，藉由增減掛鉤，約有兩千七百萬畝農地會轉為城建用地。

這個主意看似太棒了，農地沒減少，又平白多出一大片城鎮用地。而且辦法公布之前，二○○六年已經選江蘇等五個省分做為「城鄉建設用地增減掛鉤」辦法的首批試點，照理說，首批試點後應該把出現的瑕疵修正了，這個政策應該不會出紕漏才對。不料，○八年管理辦法公布、十九個省份跟進採用之後，卻搞得天怒人怨，農村慘遭蹂躪。

看似兩全其美的政策為什麼會成為眾矢之的？重點在於地方官員只看到憑空增加出來的城鎮用地之巨大利益，因此逼著農民遷離原有農宅，搬進高樓，急於用新增的土地配額攫取開發利益。但是高樓價錢遠高於農宅拆遷的補償費，農民還得自付差額。有些地方政府把增加出來的配額挪用在更有開發價值的區位，而把農民安置到偏遠地方。依規定，「上樓」是要農戶自願，但地方政府哪管這麼多，軟硬兼施硬把農民請上樓。

這個政策對農業生產力更是負面，因為地方政府根本不關心農地復墾。雖然《管理辦法》規定農地要在三年內復墾，並歸還農民，但試行以來復墾進度遠落後於建設用地開發。國土資源部對第一批五個、第二批十九個共計二十四個試點省份進行調查，發現第一批試點已四年，復墾率才達八成，而第二批更低到三成。農地減少了，農村社會生態也被破壞。傳統農家很多農副產品生產是在農宅周遭進行。如今被請上樓，這些生產活動都難以進行。農民還得從大老遠的新家到田地工作，而且農村產業道路也被拆了以換取新建地額度。

儘管輿論對這個政策批評不斷，從中央到地方政府的發言看來，政策還是會持續下去，只是官方強調農民一定要自願「上樓」，而且建設用地配額不能挪用、擅增。畢竟對中央政府而言，中國這個天天有新開發案動工的大工地，建地不足是龐大壓力；而對地方政府而言，土地開發更是重大利益、主要財政來源。官方在這種壓力與誘惑下，弱勢農民的意願與利益是很容易被犧牲──「被」，這個被動式是弱勢者無力拒絕的。

(文章僅代表作者個人立場和觀點)