身不由己的无奈 中国农民“被上楼”(图)

顾尔德

“被XX”这个词汇是官方人民网去年选出的中国十大关键词之一。从“被自杀”、“被自愿”到“被河蟹（和谐）”，透露了民众许多身不由己的无奈。

十一月二十二日，中国河北省长陈全国来到承德市滦平县视察农村，《河北日报》报导说：“看到河道整饬一新，土地平整如镜，道路进村连户，树木黄绿交错，与不远处的新民居构成了一幅如画的山村美景，陈全国十分高兴。”陈全国去拜访一位刚搬进新居的农民老苏，问他新房花多少钱？老苏告诉他，房子造价十一万，拆旧屋补贴五万，自己只花了六万。老苏还说，现在村里很多人都抢着要住新房，就怕明年不盖了，陈全国回答说：“你告诉大家，只要村民愿意，大家伙都能像你一样住上新民居。”

陈全国这次下乡巡视并非例行性视察，而是特别来灭火的──灭农民“被上楼”的火。

“被XX”这个词汇是官方人民网去年选出的中国十大关键词之一。从“被自杀”、“被自愿”到“被河蟹（和谐）”，透露了民众许多身不由己的无奈。今年十一月以来，农民被“被上楼”的新闻成为中国各地媒体争相抨击的议题，河北省就是被批评的焦点之一。例如河北廊坊的“生态文明村”董家务村，在新政策下成了废墟，农民自家盖好的新农舍被铲平，村中刚修好的水泥路被挖掉，而农民则集体被迁移到高层楼房中住。

到底农民“被上楼”的风潮怎么产生的？中国近年来经济快速发展，出现了两个严重供需失调：一是都市化太快，城镇发展用地跟不上需求；相对的，都市化让许多农村耕地消失，造成粮食生产紧张。要如何同时解决城市与农业用地都缺乏的困境？国土资源部的专家、官员想出一个自认为“两全其美”的办法，于二○○八年订定了《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》。

由于农民在农村中的住宅分散，官员们就想：假如把散居在农村中的农民集中迁进高楼，把原本农宅回复成为耕地，那不就可以让耕地更完整、更有利于规模生产？另一方面，依这套机制，若农村拆了一亩农舍用地，就可同时把一亩原本不是用于城镇建设的土地改为城建用途，并在新增的城镇建设用地上盖高楼安置农民。试想：若盖一橦二十层高楼，只要花二十分之一亩的土地就可以安置过去住在那一亩土地上的所有农民，这等于凭空多出九五%的城镇发展用地。河北省国土资源厅估计，到二○一二年，这项措施至少会增加五十多万亩建设用地。而中央的国土资源部总规划师胡存智估计，藉由增减挂钩，约有两千七百万亩农地会转为城建用地。

这个主意看似太棒了，农地没减少，又平白多出一大片城镇用地。而且办法公布之前，二○○六年已经选江苏等五个省分做为“城乡建设用地增减挂钩”办法的首批试点，照理说，首批试点后应该把出现的瑕疵修正了，这个政策应该不会出纰漏才对。不料，○八年管理办法公布、十九个省份跟进采用之后，却搞得天怒人怨，农村惨遭蹂躏。

看似两全其美的政策为什么会成为众矢之的？重点在于地方官员只看到凭空增加出来的城镇用地之巨大利益，因此逼着农民迁离原有农宅，搬进高楼，急于用新增的土地配额攫取开发利益。但是高楼价钱远高于农宅拆迁的补偿费，农民还得自付差额。有些地方政府把增加出来的配额挪用在更有开发价值的区位，而把农民安置到偏远地方。依规定，“上楼”是要农户自愿，但地方政府哪管这么多，软硬兼施硬把农民请上楼。

这个政策对农业生产力更是负面，因为地方政府根本不关心农地复垦。虽然《管理办法》规定农地要在三年内复垦，并归还农民，但试行以来复垦进度远落后于建设用地开发。国土资源部对第一批五个、第二批十九个共计二十四个试点省份进行调查，发现第一批试点已四年，复垦率才达八成，而第二批更低到三成。农地减少了，农村社会生态也被破坏。传统农家很多农副产品生产是在农宅周遭进行。如今被请上楼，这些生产活动都难以进行。农民还得从大老远的新家到田地工作，而且农村产业道路也被拆了以换取新建地额度。

尽管舆论对这个政策批评不断，从中央到地方政府的发言看来，政策还是会持续下去，只是官方强调农民一定要自愿“上楼”，而且建设用地配额不能挪用、擅增。毕竟对中央政府而言，中国这个天天有新开发案动工的大工地，建地不足是庞大压力；而对地方政府而言，土地开发更是重大利益、主要财政来源。官方在这种压力与诱惑下，弱势农民的意愿与利益是很容易被牺牲──“被”，这个被动式是弱势者无力拒绝的。

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