歐盟的緬甸戰略

下面是韓永貴（Ham Yawnghwe ）的文章：

歐盟的緬甸戰略

不用說性病愛滋病，人道援助或掃毒工作，更不用說制裁政策或接觸政策方面，緬甸是既政治化又極端化、望而生畏的領域－－即使是一件簡單易懂的事情或聲明，在這領域，都會引爆意外的重重誤會與多方抨擊。

聯合國供應緬甸對付性病愛滋病、結核病、瘧疾等世界基金，最近就在「緬甸戰爭」中被送終－－不是在敵人的炮火中犧牲，而恰恰是在朋友的槍彈下喪命。

歐盟對緬甸的戰略，究竟由誰策劃與實施－－外事委員？歐盟對外政策高官？或歐盟輪值總裁？或那些非日常處理緬甸事務的歐盟外交部一些官員？－－模模糊糊，誰都鬧不清。

1994年，軍政府SLORC在國家電視上無音播放民主象徵昂山素姬與軍政府主席讓我們回顧歐盟－緬甸關係：

歐盟對緬甸的政策，查實是產自倉促反應，而並非出自一套深思熟慮的策略，這是很不幸的事。籠統地說：它是由緬甸的民主運動以及國際社會綜合催生的。

令歐盟棘手的是：歐盟的政策，必須通過25成員國的一致同意，當1988年緬甸軍政府SLORC（國家法律與秩序委員會，當時的名稱）奪取政權，殺害成千群眾時，歐盟的反應措施是：擱置所有雙邊援助。1990年緬甸軍政府在普選中慘敗，但卻拒不交權時，歐盟就祭出1991年的禁運武器與中止防禦合作，並冒然撤回在緬甸的歐盟武官－－事後證實，撤回武官是歐盟策略的重大失誤。

緬甸軍政府普選失敗，但不交權之事，漸漸淡出後，善忘的歐盟公司又蜂擁到這經濟「新開放前線」投資。1995年緬甸軍政府舉辦「緬甸旅遊年」時，緬甸民主運動讓世界燈光投射於緬甸軍政府的強迫勞役醜事，終於引發1997年歐盟取消對緬甸產品的優惠稅GSP特別待遇，也牽動國際勞工組織ILO在2000年11月對緬甸軍政府採取行動。於是，歐盟在1996年11月對緬甸實施 「第一個總立場」，接著其立場越來越僵硬，雖受民主擁護人士喝采，但卻脫離緬甸實際而漸行漸遠。

1994年，軍政府SLORC在國家電視上無音播出民主象徵昂山素姬與丹隋上將與第一秘書長欽紐將軍的會面，接著1995年昂山素姬就被解除軟禁。但當1996年昂山素姬領導的全國民主聯盟退出軍政府主持的全國會議時，形勢就急轉直下。

按理，在軍政府與昂山素姬的「蜜月」破裂時，強勢的歐盟就才應挺身而出。但它卻強硬出現過早。軍政府認為他在「蜜月」期間的軟姿態，鼓勵了對手--美國跟在歐盟後，1997年對緬甸的立場，比歐盟的「總立場」還強硬。

1997 年也是緬甸成為東盟成員的第一年。這以前，歐盟的緬甸政策，可隨心所欲而不傷及自己利益。但1997年開始，歐盟的緬甸政策，就牽連到歐盟與東盟的多年和諧關係了。1998年10月，歐盟強化其對緬甸的「總立場」－－可惜最多也只做到不簽發入境簽證給緬甸官員而已。

在2000年初，已改稱為國家和平發展委員會SPDC的緬甸軍政府，決心發動「消滅」昂山素姬與其全國民主聯盟NLD的戰役。那時歐盟對緬甸已使不出影響力了。2000年4月，歐盟只能在其「總立場」上添加一些對緬甸軍政府象徵性的約束條款－－最多僅此而已。

自知無能為力，也無可奈何，於是歐盟開始重整旗鼓：重申願與緬甸軍政府進行有意義的政治對話。說只要對歐盟有利，歐盟可考慮簽發入境簽證給緬甸外長－－這已違背它自己9年前制訂的「官方關係降級」規定。歐盟糟糕的是，自1991年開始，就沒有歐盟武官駐紮緬甸－－使歐盟與緬甸軍政府完全失去溝通渠道。

還好在2000年10月，緬甸軍政府自動放棄對昂山素姬與全國民主聯盟的「消滅」政策，代之 以與昂山素姬「秘密談話」－－這深獲聯合國派緬甸特使 Razali 的支持。但該會談在2003年破裂。歐盟在2003年4月又一如既往，再「強化」了他的「總立場」－－其實只不過延長其制裁期限而已。

當時包括英聯邦外交部Mike O'Brien部長在內，歐盟還盤算是否退讓一下歐盟對緬甸的總立場，以軟化緬甸軍政府的態度。但美國在2003年2月拒絕「證實」緬甸軍政府的掃毒努力，對緬甸軍政府採取了高姿態，所以歐盟的一切退讓想法，都自動收臺了。

歐盟對緬甸的立場，在2004年不得不開始轉軌－－那時東盟與緬甸站在一線，歐盟本身也有新成員加入。

擴大成員的東盟與歐盟，在緬甸問題上曾經爭吵一輪。當時歐盟威脅：如果緬甸參加，歐盟就要抵制亞歐會議ASEM。並在2004年4月，再延期其對緬甸的（制裁）總立場。

但當東盟斷然迎戰時，歐盟卻軟了腳，說只要緬甸派低級官員參加會議，歐盟就願遷就，為了撿回面子，歐盟當時決定：若緬甸軍政府在釋放昂山素姬等條件上不配合，歐盟就要強化制裁。在2004年10月，歐盟再重申說要強化其制裁總立場。

但到2005年4月，歐盟再延續了其（制裁）總立場時，內容卻絲毫沒變。

2004年的歐亞會議，可說是不歡而散，最近東盟處理緬甸2006年輪值主席的問題，整個過程也是驚心動魄。事實證明：在緬甸問題上，歐盟過去的特定戰術，越來越不靈。

在2003 年，歐盟向緬甸只輸出540萬歐元，從緬甸也僅進口3880萬歐元，利益並不大。但緬甸對歐盟與東盟、遠東（中國、南韓、日本）的關係上，卻已是主要絆腳石。緬甸的社會經濟狀況，又是那麼的不安定，風險奇高。前歐盟特使彭定康說過：緬甸的發展，明確表明是失敗型國家。

那麼，歐盟該怎麼辦？

本文開頭就已說過：別踏入緬甸領域，那是非常危險的地雷。2005年初，歐盟委員會組織一批「學者」寫緬甸報告，以供歐盟參考。新任外事特使Ferrero -Waldner，那時就已初嘗苦果－－受許多不滿者抨擊。英國政府最近主持「緬甸智囊」會議，也被無情圍攻－－因他沒邀請那些自認該邀請的權威學者參加會議。

有四項建議說法：

1。所有歐盟成員國有必要同意：緬甸問題已不僅僅是緬甸國內的民主與人權問題。他們必須同意：緬甸已經成為歐盟與東盟持續進展關係上的關鍵絆腳石，也已經成為歐盟與東亞進展關係上的絆腳石。緬甸還可能成為歐盟與其他亞洲國家進展關係上的絆腳石。從歐盟的多極世界角度看，緬甸已是區域貿易集團之間關係進展的絆腳石。並且，緬甸內部的不安定根基，決定著它是潛在的區域不安定因素。

2。不保持與緬甸民主倡導者一致看法，惟以歐盟整體利益來掂量與決定：歐盟在緬甸有哪些關鍵利益？是政治民主嗎？人權嗎？人道嗎？戰略利益嗎？經濟利益嗎？

3。歐盟必須決定：在歐盟內，誰、哪個機構有首要責任處理緬甸事件。

4。歐盟不得不開展戰略計畫，由缺乏光彩與信譽的緬甸將軍處獲取歐盟的首要利益。歐盟不得不放棄對制裁政策的辯論。制裁行得通或不通，不是問題所在。歐盟必須由不同的角度與遠景，來確認自己的關鍵利益。

然而，顯而易見的是：不論制裁與否，緬甸將軍們是不放棄手中權的。像美國那樣禁止由緬甸進口，受打擊的是緬甸紡織業。緬甸將軍們只求自己生存，他們不管制裁對誰或什麼造成傷害。他們把自己與軍隊的生存，看成就是國家民族的生存。問題是將軍們能夠長期活下去，而國家民族卻命在旦夕－－社會經濟危機的加深，將加速聯邦的瓦解，而真空會被一個或多個鄰國填補。

愛滋病性病傳染病等，若任由其氾濫成災，必將禍及下一代。擺在歐盟面前的是：

緬甸聯邦的分崩離析，區域的不安定，該如何避免？將軍們有可能被說服而救國救民嗎？怎麼樣靠近他們？用什麼說服他們？誰去靠近他們？何時是適宜靠近與說服時機？還有，歐盟認為緬甸事件是民主人權與軍政府獨裁統治的問題，鄰國東盟與中國卻有他們的不同看法。他們認為這是西方、北半球、超級大國試圖強制其意志於弱小國家身上。

如果這些不同觀點立場改變不了，歐盟也好，聯合國也罷，不可能取得東盟或中國的支持，以共同解決區域問題。如果緬甸事件的確是民主人權與軍政府獨裁統治問題，歐盟與國際社會肯不肯集中力量幫助緬甸人民解決自家事，而不全力動用制裁方式來解決緬甸問題？歐盟如何說服其他國家共同來改變緬甸呢？

歐盟有必要儘可能挖掘潛能，讓包括軍政府在內的緬甸人民，與鄰國一道，按照歐盟與緬甸的利益，來改變緬甸。

不過，不論歐盟做什麼，那些老一套的特定做法，肯定是行不通了。(文章僅代表作者個人立場和觀點)