當時，解放軍要取得平津戰役的勝利，從軍事上說，已不成問題。但是，如何以較小的代價，取得具有全局意義的勝利，則是毛澤東非常關注的戰略問題。國民黨華北「剿總」總司令傅作義，在作戰方向上，有三個可能，一是固守平津，二是放棄平津南撤徐州一帶，三是放棄平津西撤歸綏(今呼和浩特)一帶。事實上，傅作義於1948年11月4日到南京與蔣介石商量的結果，同意自北平撤退，採取固守津沽，萬一不利，則由海上撤退的方案。不過，傅作義心存猶豫，並未堅決執行。毛澤東認為，抑留傅作義部在平津地區加以殲滅，對全局最為有利。
為此，毛澤東於11月7日即指示華北、東北解放軍將領，密切注意傅作義的動向。同時，毛澤東一方面希望東北野戰軍休整一個月後即入關作戰，一方面為防止傅作義部西撤，命令華北第三兵團停止進攻歸綏，東撤休整，一方面命令華北第二兵團準備增援太原前線，協助徐向前的第一兵團，爭取於12月15日前攻克太原。
傅作義系國民黨軍中一位能戰的將領，指揮機動靈活，統率有44個軍，其中20個為本部軍隊，24個為中央系(即黃埔系)軍隊，仍有頑強的戰鬥力。當時，解放軍東北野戰軍將領認為大戰之後，喘息未定，內部整理任務繁雜，難以在短期內出動作戰，紛紛要求延長休整時間。而這時，國民黨軍徐州形勢危急，為防止傅作義放棄平津撤退，東北野戰軍指揮員林彪、羅榮桓、劉亞樓根據軍委指示精神，於11月15日向軍委建議，「暫不攻太原，而集中力量迅速包圍保定或張家口……對所包圍之敵，採取圍而不攻的辦法，以達到拖住敵人的目的」。這一方案的指導思想，是以包圍敵軍一部，迫使傅作義不能丟下部下不管而逕自撤退，策略比較粗糙，難以有效地對付傅作義，軍委沒有採納。但前線將領作戰積極，士氣旺盛，軍委即於16日同林彪等商量：「請你們考慮你們究竟以早日入關為好，還是在東北完成休整計畫，然後入關為好。」即先行入關包圍天津、塘沽、唐山，然後休整。林彪等考慮到部隊困難較多，一時沒有同意，但答應以兩個縱隊儘可能先出動，同時，仍主張關內部隊先包圍一部敵軍的策略。已先期入關的東北野戰軍第二兵團司令員程子華也不贊成軍委令華北二兵團西進打太原的方案，主張集中力量對付傅作義。鑒於東北野戰軍的實際困難，毛澤東不能不考慮這樣的方案：「不管蔣、傅軍是否撤走，仍按原計畫休整到12月中旬，然後南進。即是說，蔣、傅要撤就讓其撤走，你們則準備於到平津後無仗可打時即沿平漢路南下，先在長江中游作戰，逐步東進與劉(伯承)、陳(毅)會攻京(南京)滬。」解放軍將帥之間，為抑留傅作義集團於平津地區絞盡腦汁，一時難以找到一個妥善的辦法。
然而，這時候，傅作義對蔣介石已失去了信心。他認為蔣介石在遼瀋戰役的關鍵時刻，應宋美齡的要求，離開北平到上海去救投機倒把的孔令侃，要美人不要江山，何必再為蔣介石賣命？事實上，華北在軍事上已經沒有出路，所以，他的戰鬥意志開始動搖。他到南京時，會見了桂系的副總統李宗仁、美國駐華大使司徒雷登。他們認為國民黨政府已經不能戰鬥，必須與中共進行和平談判，而中共沒有力量解放全中國，所以，和中共進行建立聯合政府的和平談判是有把握的。傅作義當時想，既然和有把握，何必再北走南走。他於11月6日回到北平後，就把軍隊收縮在平津張(家口)地區不動，也不作進行戰鬥的準備，卻忙著進行會見各界人士的政治活動。同時，傅作義在北平與李宗仁的主和活動相呼應，自己也開始秘密地進行和中共接洽和平的活動，讓他的政工處處長王克俊與傅的朋友劉厚同商議，與中共聯繫。他們設法通過在北平的中共地下黨由傅作義給毛澤東發出電報要求和談。這封電報實際上是由傅作義的女兒傅東菊(中共地下黨員)通過共產黨的地下電台大概在11月17日發出，但毛澤東未予回覆。
這時，民革主席李濟深在同彭澤湘談話時，問彭能否再去北平做傅作義的工作，勸傅脫離反動政府，反對內戰，同中國共產黨及各民主黨派合作。彭澤湘答應了，帶著李濟深給傅作義的信到北京後，找到侯少白。侯少白是傅作義的老朋友，反對內戰，曾力勸傅不就華北「剿總」職務。所以他對這一工作很熱心。侯同傅談了以後，告訴彭，傅認為在當時環境下不能同彭面談，也不便接受李濟深的信，但委託侯少白作他和彭的聯絡人，雙方意見由侯傳達。經過幾次間接交換意見後，傅作義就表示願意考慮彭所提出的問題。這時彭就約民盟在北京的負責人張東蓀及農工黨負責人張雲川和彭共同進行。同時彭找到符定一，由符定一幫助彭和中共取得聯繫。符定一通過中共地下黨的安排，即赴石家莊與中共面談傅作義提出的和談問題。
11月18日，符定一已到石家莊，但尚未和中共中央洽談時，毛澤東迅速抓住傅作義動搖的機會，極為果斷地作出了平津戰役的決策。軍委致林、羅、劉電強調指出：「我們擬利用此機會穩定傅作義不走，以便迅速解決中央軍」，也就是以和談為由，來穩住傅作義，而實際上並不同他進行政治上討價還價的談判。同時，確定了一系列軍事措施，抑留華北「剿總」系統部隊在平津地區予以殲滅或迫降，一是命令華北第三兵團位於綏東地區，堅決阻擊傅軍向綏遠逃跑，命令華北第一兵團停止攻擊太原，避免刺激傅作義早日向綏遠逃跑；二是命令正向太原前線開進的華北第二兵團在阜平待命，準備隨時向張家口附近出擊，協同華北第三兵團阻止敵人逃跑；三是命令東北野戰軍：「望你們立即令各縱以一二天時間完成出發準備，於廿一日或廿二日全軍或至少八個縱隊取捷徑以最快速度行進，突然包圍唐山、塘沽、天津三處敵人不使逃跑，並爭取使中央軍不戰投降(此種可能很大)。」
翌日，林彪接電後遵令動員部隊於22日出動(後因具體困難，經軍委同意改為23日出發)。從22日起，軍委先後命令華北第三兵團於25日從現地出發，切斷平、張聯繫，包圍張家口，命令華北第二兵團於26日從曲陽出動，進抵涿縣、淶水間待命，必要時加入平張線作戰。27日又命令東北第二兵團於數日內在平谷地區集中，準備向延慶、懷來地區前進。至此，毛澤東經過周密的考慮，已布下了天羅地網。
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