陳雅莉:XXX離現實有多遠---9/11後中情局大改組

風暴眼

在9/11恐怖主義襲擊紐約和華盛頓之後，中情局立馬成為眾矢之的。從政府，國會到一般美國公眾紛紛責怪中情局連這樣襲擊美國本土的重大行動竟無一絲察覺，實在是情報界的巨大失誤。最倒霉的是中情局局長喬治.特內特，因為他還是前任中央情報主任(Director of Central Intelligence)，所以連推諉的對象都沒有。參議院情報特委會的共和黨人理查德施爾比曾在9/11之後開玩笑說「（特內特）表上有太多失誤，看來他的椅子自己要跑掉了」。去年十月眾議院批准建立分離獨立的人員情報(human intelligence 或簡稱humint)和技術情報部門。人員情報部門，被戲稱為「秘密行動處」基本上頂替中情局的「行動處」，從而給中情局現有的架構帶來嚴重衝擊。國會通過的方案還包括將所有情報資源都收羅到一個指揮之下，用於統一分析，這樣一來中情局目前既收集情報又分析情報的權力就被無形中剝奪了。

然而特內特和其中情局部下在過去一年中終於頂住了壓力，成功地駕馭了風浪。當然一方面是因為華盛頓不願在最軟弱時暴露內部分歧，另一方面不能小覷特內特和小布希親密的私人關係。特內特在小布希剛入白宮時就盡量出席總統情報例會，或者幾乎每天都和小布希進行聯絡。當國會情報特委會在審查9/11中中情局工作失誤時，特內特竭盡全力列出中情局以往種種成功之處，終於沒有被情緒激動的國會抓作替罪羊。

更多失誤，更多權力，更多資源

在美國試圖加強情報界行動能力的同時，也有越來越多的人在呼籲對中情局進行大改組，原因是目前中情局工作架構還是冷戰的產物，而面對新型分散，全球網路性，沒有國家為載體的威脅疏於準備。比如，情報界正在得到額外資源和更寬泛的權力。9/11之後小布希不僅簽署命令，要求中情局追查並摧毀本拉登和其組織，也同時給予中情局更多自由開展包括暗殺外國領導人的高風險行動。中情局在改組期間不僅重新確定了自己的權威，比如在9/11之後失去的對人員資源的控制權重新回到中情局手裡，而且他極大擴展了工作許可權。2001年5月，小布希，特內特和八位國家安全方面的老將一同主持了對美國情報界的「綜合回顧」。這一「回顧」基本上重新確定了中情局在情報工作中的領導地位。2001年12月，眾議院通過一項法案，要求中情局重點加強人員情報工作，同時增加給情報中情局撥款8%，比小布希報法案時要的多一個百分點。

三家目前挂靠在國防部下的技術性情報單位將被轉移到中情局的旗下的「國家海外情報項目」裡。他們是負責間諜衛星工作的國家偵察辦公室，負責繪製地圖和圖形情報的國家圖像和地圖繪製局，以及擁有世界上最發達的解碼和電子情報系統的國家安全局。五角大樓仍將保留使用其戰術偵察功能的權利，以及國防情報局(Defense Intelligence Agency)，五角大樓將像一個消費者一樣向中情局提出要求。

這體現了中情局改革一條總思路，那就是「減少重複勞動，增加可信度和責任心」。 當然，中情局對這一項改革樂不可支，國防部對這一變動強烈反對。現在中情局的年預算才35億美元，而從國防部轉移過來的三個部門年預算高達150億美元。

與「流氓」國家和「幾乎一樣流氓」國家合作？

不管美國情報界如何重組資源，更多人關心的是中情局是否因此能更有效地應對挑戰。蘭德公司的高級研究員，早先擔任全國情報委員會副主席的格裡高裡.特萊渥頓說從9/11可以看出，恐怖份子都是小單位活動，行動極為保密，不通過電話和電子郵件聯絡，傳遞信息都是從一個人交到另一個人手裡，情報人員很難偵破這樣的行動。

一些情報人員認為美國應該改變情報收集的傳統方式。前中情局官員，1986 年到1989 年中央情報局駐巴基斯坦的站長米爾特.比爾頓認為,為了對付更大的敵人－恐怖主義，美國應該加強和那些「眼中釘」的合作，比如敘利亞，蘇丹，約旦，埃及。雖然這其中有些國家已經上了美國的「流氓」榜，有的國家是美國因為各種嘴上沒罵「流氓」，但是心理排斥的，有人戲稱為「幾乎一樣流氓」 (just-as-rogue states) 國家其他國家的情報合作，比如約旦，埃及，以色列及其他與美國行為思考方式有所不同，用比爾頓的話說，美國想跟蹤追擊與美國為敵的恐怖組織分子，唯一可行的辦法是和能滲入到「他們」圈子裡去的人合作，而不是依靠一幫「金髮碧眼的白種特工」。

而另一派的情報人員認為美國應該減少和他們的外國同行接觸，而應該花更多時間在感興趣的地區收集他們自己的情報。前中情局反恐怖行動主任文森特.卡尼斯特羅認為中情局的一個整體弱點就是特工人員的惰性，靠等「眼線」提供線索，而缺乏主動性自己動手挖線索。如果以後開始和外國情報機構合作，中情局就會更加被動。而且依賴外國夥伴的情報總是受制於人，不如自己第一手得來的準確。

加強大腦功能

簡氏防務週刊下屬的情報回顧特刊(Jane』s Intelligence Review)最近一篇文章認為，9/11證明了美國情報系統的問題經常出在情報分析這一環節，而非情報收集上，換句話說問題出在「腦」而不是「手」。9/11前美國情報系統的不同分枝的確收到各種跡象，但是這些線索沒有被及時放在一起，進行綜合分析，從而為有關部門提供充分和準確的預警。

中情局在9/11之前就開始加強和聯邦調查局的合作，兩個部門之間的交流不僅在高層官員間進行，低層官員之間也有頻繁往來。目前他們正在合作研製一套新型超級計算機系統，來加強情報分析能力，並且實現情報互享。中情局和其他執法及情報部門也開始密切合作，比如保密局（Secret Service），移民歸化局（INS），國家安全局（National Security Agency），以及國防情報局（Defense Intelligence Agency），最後追求的目標是能夠織成一面計算機大網，不放過任何一個恐怖份子。美國中情局還把相當數目的非中情局人才引進反恐怖中心，希望情報人員能用不同的角度進行情報分析。美國的情報界在近年中不斷加強在反恐怖方面的能力。

其實這項改革的思想中情局早就有。在當時副總統老布希領導的白宮工作小組的積極推動下，反恐怖主義中心於1986成立，被稱為「跨部門的革命性進步」。它真正的創新是將操作人員和分析人員，技術專家和情報報告官員以及其它反恐怖專業人員組織在一起，在一個屋檐底下一起工作，從而使他們最大化地發揮其情報分析能力。「大而統」將是未來美國情報系統要走的方向。

訓練XXX，而不是007

如果中情局想更有效地適應後冷戰時代的安全挑戰，可能它最需要的是對自己的部門文化進行革命。眾多批評的焦點是中情局已經變得越來越保守，越來越官僚，依賴技術手段收集情報。一位老情報人員稱中情局至少有一半特工缺少在美國使館雞尾酒會之外活動的技能和膽量。

前任中情局高級官員諾伯特加瑞特說「中情局應該致力於創造一批更冷酷無情，在大街小巷可以輕易生存下來的秘密特工人員」。中情局現在要的是滿是紋身的「XXX」而不是穿燕尾服的「詹姆士.邦德」。

但無論如何，所有中情局的官員都已經意識到給予自己的特工更多更好的語言培訓的必要，半個多世紀的冷戰為美國培養了很多熟悉前蘇聯情況的專家。然而，在後冷戰時代，中情局沒有及時轉變其語言能力。當美國2001年發動對阿富汗戰爭時，不可置信的是當時中情局只有一名阿富汗問題分析人員。

羅伯特.貝爾，1997年辭職在中情局服務了21年，著有《無視罪惡：在中情局反恐戰爭戰地記實》一書，猛烈抨擊中情局忽視訓練，尤其是語言培訓，以及對實際情報蒐集活動能力缺乏重視。他說，中情局的特工現在大多隻是經過快速語言培訓，而且輪換週期太快。

1993-1995年間任中情局局長的詹姆斯伍斯利政府整體在戰略上犯了一個大的錯誤，沒有大規模地招收阿拉伯語，波斯語，和其他中東語言流利的中情局和聯邦特工以及分析人員。他認為中情局應該增加招募說中東語言的第一代美國移民。

不管中情局下一步如何走，有一點可以肯定的是他不會再保留現在的面目。如果它無法及時調整自己，適應後冷戰時代的安全挑戰，變得更靈活，主動，反應機敏的話，它後面排著一長隊的機構等待取代它，比如正大大增加其海外活動能力的聯邦調查局。

原載《華盛頓觀察》週刊，2002年第五期，2002-10-08