中国经济的存量改革之战

【看中国2013年08月29日讯】2008年国际金融危机以来，无论是世界经济还是中国经济几乎靠“增量”来刺激增长，但事实证明，由于存在大量结构性问题没有解决，增量对于存量的调整没有太大效果，反而因为过度刺激带来了一系列风险隐患和政策后遗症。

也正是在这样的大背景下，中国新一届政府将未来政策重心指向“存量”。2013年7月5日，中国国务院正式出台《关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见》（简称“金十条”）这让中国“存量改革”路线浮出水面。“金十条”明确将采取十项措施“盘活存量”，把“好钢用在刀刃上”，这凸显出中国高层要扭转资源错配，推动“存量改革”的决心。

当前中国存量资产并不少，但期限错配、结构错配和方向错配导致了大量不良资产、闲置资产和沉淀资产，这是中国经济低效率、金融低效率，而财政金融高风险的重要原因。可见，“盘活存量”的最大难题是如何清理债务和不良存量资产，是如何把流向虚拟经济领域，以及沉淀于不良资产及产能过剩领域的存量资产盘活起来。

新一届总量李克强总理执政以来，已经释放出三大明确的政策信号：一是新一届政府绝不会出台大规模经济刺激计划；二是新一届政府对经济下滑的容忍度在不断提高；三是全面而坚定地推进经济体制改革，让“改革成为中国经济的最大红利”。

的确，改革可以为中国乃至世界带来更大的红利，但是中国的改革不可能“零打碎敲”，必须抓住“牛鼻子”，做到“纲举目张”，才能“有的放矢”，根本解决中国经济的系统性问题。当前“用推进财政分权盘活财政存量，用利率市场化（金融分权）改革盘活货币存量”，从这个意义上讲，盘活存量对中国经济而言是一场“战争”。

首先，到底该如何化解债务风险，“盘活财政存量”？回顾中国改革开放30年的政府财政体制变迁历程，政府财政管理体制是处理中央政府与地方政府之间以及地方各级政府间财政分配关系的一项基本制度，其核心问题是明确各级政府之间支出责任和收入划分。

改革开放30年来，中国地方财政收支经历了由“盈余剪刀”向“赤字剪刀”的转变。1994年是中国经济改革分水岭，出台了很多重大政策，经济也随之发生了一些结构性变化。1994年的分税制改革清晰地界定了中央和地方政府的税基和税收分成比例，影响深远。1994年税制改革以来，地方财政收入占比从1993年的78%稳步下降到2011年52.1%的水平，而地方财政支出从1993年的72%上升到2011年的84.8%，中央和地方政府的“财政收支倒挂”现象比较严重，特别是在“GDP增长竞标赛”与过度竞争背景下，地方政府纷纷寻找其它财源财源以弥补收支失衡，因此，“土地财政”成为地方财政的普遍模式，“软预算约束”问题日益严重。

国际金融危机以来，以地方政府为主导的投资扩张，使得对资金有饥渴症的地方政府通过表外贷款、银行间债务融资等形式与其对接，大量资金流向了地方融资平台、房地产贷款，这样一方面导致了包括政府、企业以及金融机构在内的所有部门负债率大幅上升，资产负债表出现了明显恶化。截至2012年底，36个地方政府本级政府性债务余额38475.81亿元，比2010年增长12.94%，地方政府债务风险不断上升；而另一方面，大量增量资金投向投资驱动型领域造成了普遍性的结构性产生过剩，也导致了投资效率和资源配置效率的大幅降低，以及财政资源的错配。

可见，未来必须从导致这些问题的根源入手化解潜在风险。下一步决策者应以推动财政分权改革。所谓财政分权(fiscaldecentralization)是指中央政府给予地方政府一定的税收权和支出责任范围，允许地方政府自主决定其预算支出规模和结构。中国需要重新调整中央地方财权事权分配，逐渐改变以地方政府融资平台为主体，以土地储备作为抵押支持，以银行信贷作为主要资金来源的地方政府融资模式，开辟地方政府新的财源来取代“土地财政”。更加具有挑战性的是要逐步建立全口径财政预算，由各级人大审批（而非仅仅备案）包括一般财政预算、政府性基金预算、完整的国有企业资本经营预算在内的公共预算。

只有这样才可能真正解决在中国式的财政分权体制(纵向竞争)和地方竞争体制(横向竞争)双重背景所导致的的存量资产配置扭曲和效率低下的深层次问题。

其次，“盘活金融存量”的本质同样在于改变金融资源错配的局面，进而提高金融支持实体经济的效率，而这也是一个“金融分权”的过程。近些年，政府对金融部门的干预和控制逐渐增强，无疑利率市场化是方向突破口。因为中国官方利率与民间利率的背离，导致巨量社会资金疯狂逐利于其他投资渠道，积聚了大量金融错配的风险，比如信贷资金运用结构，以及企业资源配置结构都因此而出现问题。

不过，真正意义上的利率市场化绝不仅仅是放开利率管制那么简单。利率市场化改革的核心在于打破政府对金融资源的过度垄断，改变政府隐性的担保制度，这将有望从根本上改变长期以来的“二元金融结构”。所以，归根结底，要想真正“盘活存量”，除了市场化导向下的财政金融分权式改革别无选择。

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