“都不满意的市场”是如何形成的

从野蛮生长到全面严格管制，二十年来，北京出租车市场上，政府越来越忙，市场却越来越糟糕，打车难积重难返。

如何一步步走到政府、公司、司机、消费者都不满意的奇怪境地？市场如何管好而不是管死？值得各方深思。

2013年5月23日，北京市召开出租车调价听证会，会上讨论了两套不同幅度的涨价方案——包括提高起步价、费率以及堵车时的等候价。

与2006年出租车调价听证会相比，这次氛围“和谐”。23位与会代表，只有一位消费者代表投了反对票，认为不应该由消费者为司机待遇提高埋单，而应该降低司机上缴给出租车公司的“份子钱”。

听证会上的官方数据显示，2012年出租司机月收入约4500元，2006-2012年出租车驾驶员收入年增长5%，双双低于社平工资及其增幅。而本次提价的全部收入增加，都归司机。显然，政府希望通过涨价提高出租车司机的出车积极性，从而缓解打车难这一北京交通的老大难问题。

涨价能否解决问题？

听证会后，南方周末记者随机采访的多位北京“的哥”都不乐观，更希望降份子钱。

出租车公司也不满意。“这次调价对企业的问题一点没解决。”一家拥有两百多辆车的出租车公司总经理韩进说。据他所知，这次听证方案最初有些“对公司更有利”的内容后来被取消了，比如允许公司用燃油补贴缴纳补充养老保险，放开双班车限制（目前该公司仅三分之一车辆为双班车）等。

“二十年来，出租车公司的利润率一直在下降。”韩进说，“照目前社保缴纳水平每年10%的涨幅，不出三年，公司平均利润率将降为零。”

一次令各方失望的听证会，符合北京出租车行业的一贯特征。长久以来，这个市场里的四方——消费者、司机、出租车公司和政府主管部门两两之间都有矛盾，分歧巨大。

他们似乎都很憋屈：消费者怨声载道；司机不满收入低、工作苦；背负骂名的出租车公司委屈地晒“微利”；政府一年掏出7.2亿元补贴这个行业，却被指责失职与制度设计不当。

二十年来，北京出租车市场，如何一步步走到了市场任何一方都不满意的奇怪境地？

“要理解北京出租车市场，要观察政府在其中的角色。”一位长期研究出租车行业的学者对南方周末记者说，“这个市场的状态虽然奇怪，但总体上是一双有形之手在塑造它。”

从野蛮生长到全面管制

政府开出了管制的药方，而且一下就是猛药。

作为北京出租车市场最早一批创业者，韩进全程见证了这一行业二十年风雨沉浮，这一历程可以概括为政府从放开到对该行业进行全面管制的过程。

1991年之前，北京出租车市场几乎被两百多家国营企业和集体企业垄断，1990年北京出租车不足15000辆，出租车个体户只有22个，“街上跑的只有蓝鸟、皇冠、尼桑等几款高档出租车，大多用来接送外宾，普通老百姓打不起也打不着车。”韩进说。

出租车太少，使1990年北京亚运会略显尴尬，事后时任市领导发话,要做到一招手，就有五辆出租车到跟前。

“一招手就有五辆车”，成为北京当时出租车改革一句让人耳熟能详的目标。1991年，北京市为解决打车难等“社会五难”，欢迎和支持社会资本进入出租车市场，任何人只要找到局级挂靠单位——“盖个公章”，就可以开办出租车公司，政府免费发放运营牌照。

在金融系统任处级干部的韩进也辞去公务员职务，借钱买了几十辆“面的”和夏利，下海办起了自己的出租车公司，每年给挂靠单位缴挂靠费2万元，直到1997年改制“独立”。

这时候，出租车牌照毫不值钱。1994年韩进花6万元从另一家公司买了35张牌照，“手续（即牌照）是免费送我的，那点钱用来补偿他们的前期投入。”

短短两三年间，北京出租车数量爆发式翻了四倍。到1994年顶峰时，北京的出租车公司达到1485家，运营车辆近7万辆。除公司外，政府还批准了约1000家出租车个体运营户。

市领导提出的目标在两三年间变成现实，但人们却发现这是一种可怕的情景。由于竞争激烈，出租车相互间抢地盘、绕路宰客、拒载、拼车等现象愈演愈烈，市场混乱的秩序让乘客没有安全感，投诉率居高不下，满大街的黄色“面的”被称为“黄（蝗）虫”。

“当初也是乘客、公司和司机要求政府出手管一管。”一位学者回忆说，“如果政府不管，经过市场的震荡最终也可能达到供需平衡，但问题是作为首都，北京是否能容忍和承受这样的震荡。”

1994年，北京市出租车业的主管政府部门出租汽车管理局（简称出管局），决定停止批准新设出租车企业。次年，出管局出台031号文件，停止审批出租车专用的“京B”牌照。

政府开出了管制的药方，而且一下就是猛药。

全球来看，出租车行业的政府管制分为三种，一种是数量管制；另一种是价格管制，即对出租车起步价和按公里计费费率做出规定；另外则是服务标准管制。全球各城市的共同趋势是实行服务标准管制，但对前两种管制，却有不同的态度和试验。

但在北京，加强的恰恰是前两种管制。自1994年起至今19年间，北京的数量管制除特别情形（比如奥运会增加了100辆残障人士出租车）外，一直没有松动过。而价格方面则在1998年下调过一次价格（每公里1.6元下调为1.2元），2006年和2013年上调价格。业内人士普遍认为，两次涨价都严重滞后，以至于北京出租车租价水平大幅低于上海、深圳等同类城市。

关于为什么政府在北京市人口翻番的十多年间没有增加出租车数量，曾经与主管部门有过面对面沟通的一位学者告诉南方周末记者，北京市交委的主要依据是空驶率，十年前北京出租车的空驶率高达45%，严重供过于求，目前则在30%左右的合理水平。近年来政府虽然没有新增车辆数量，但也通过将单班车改为双班车的方式，间接增加了运力。

这位学者还提到，政府不敢放开数量管制的一个重要原因，是怕现有牌照的持有者反对，“目前公司和司机的矛盾是这个行业最主要的矛盾，但一旦政府放开数量，形势就会变化，公司和司机会拧成一股绳来反对政府。”

全面管制，产生了两大后果。一是数量庞大的“黑车”市场，据北京市交通执法总队的数据，北京没有营运资格的“黑车”在2005年就已经达到7.2万，超过了正规出租车；二是外界对垄断利润与寻租的怀疑。“数量管制造成的垄断市场必然是不公平、无效率的。”传知行社会经济研究所研究员由晨立说。

近年来，北京出租车公司多次晒账本，表示这是个利润率极度微薄的行业。本次听证会上政府公布的出租车企业单车利润低至每月537元，净利润率约3%。但没有人相信。外界总是认为出租车公司是闷声发大财的垄断获益者，利用出租车业务带来的滚滚现金流发展多元产业集团。因其没有上市，甚至连官方网站都没有，出租车的真实利润一直是个谜。

长期研究出租车市场的北京社科院研究员张耘等人2004年曾经深度调查过两家出租车公司的利润率，得出的结果是当时毛利率高达25%-30%。但她认为由于油价、社保水平等成本的持续上涨，目前出租公司的毛利率应该不到10%。

“问题是我们不知道公司真实的利润水平，只看到牌照价格已经涨到几十万也有价无市，没人愿意退出。为什么？”一位经济学家对南方周末记者说。

市场颠覆制度设计

司机与公司之间渐渐自发形成了一种新的“预交承包款”加管理费的合同关系，但这种模式并非制度设计者愿意看到的。

1994年数量管制之后，政府对这个行业的管制继续深化，它进而强力干预了企业经营模式，并且彻底改变了行业生态。

由于车多司机少，早期的北京出租车市场上司机在与公司的关系中占上风。“那时候司机都是大款，月赚一万不是耸人听闻，他们手里外汇一大把，拉外宾赚的。”韩进回忆说。为了争夺有限的司机，出租车公司大打价格战，月承包金从3800元降到3200元（当时政府并不硬性规定承包金标准）。

渐渐地，司机与公司之间自发形成了一种新的“预交承包款”加管理费的合同关系。所谓“预交承包款”，又叫“融资款”、“购车款”等，是指司机在加盟公司时先一次性付给公司一笔3万至12万元不等的购车款，随后司机每个月缴纳800元至1500元的管理费，承包期满（3-6年）后，车的残值归司机所有。

据韩进回忆，1991年前后首汽集团等大公司率先“创新出”预交承包款模式，随后这种合同关系迅速成为了行业通行模式。出管局的一份报告称，1994年至1996年间，北京市90%的“小面”、80%的“夏利”和30%的“桑塔纳”都采取的是融资租赁制。

对司机来说，这种方式更划算，比如他只需掏3万元便可买断一辆“昌河面的”的5年运营权和残值，每个月只需缴纳不到定额承包金或份子钱一半的管理费。不到三年，司机就可以把3万元首付款“省”回来。

对公司来说，预收承包款的好处更是显而易见。跑马圈地的时代最紧缺的是资本，短时期内从司机手中获得大笔购车款，利于自己快速扩张规模或偿还到期的贷款；其次，这种模式更有利于激励司机维护车辆和提高服务质量，因为司机把车当成自己的，就不会“故意损毁公司车辆”，同时也会忌惮因乘客投诉而被公司罚没巨额承包款。

最开始，因为车多司机少，用一份更有吸引力的长期合同来绑定司机，可以消化当时公司手中积压的大量闲置车辆。“当时你给我介绍一个司机来，三百元当场给你。车停那停一片，新司机来看车，大冬天的我跟七十多岁的老会计弄点水去擦车，否则司机不愿意开。”韩进回忆说。

但到1994年之后，因为北京市禁止成立新公司，也不再批准个体牌照，使得司机们要想跑出租，就不得不进入一个公司，接受这种方式，并且不得不接受费用越来越高的现实。

不过，这种模式绝非制度设计者的初衷。

北京市高级人民法院“京高法（1997）134号文件”对此曾有过一段表述，“从法律上讲运营出租车的所有权及运营证归出租汽车经营公司。但从资金投入的实际情况看，几乎全部购买出租汽车的资金及经营费用，全部由运营司机垫付和支付，客观上产生了投资人与所有权人的分离。”

复归“公车公营”

1996年，政府出手清理整顿，并推动大公司发展，彻底改变了出租车公司与司机之间的生态。

由市场自发形成的游戏规则，在制度设计者看来也许是一种难以容忍的失控。

自1996年开始，北京下发129号文，开始“清理整顿变相卖车”，规定出租车属于公司，此前司机出钱买的车，一律由公司收回，复归到传统的“公车公营”模式：即由公司买车，发包给司机，司机每月上缴定额承包金。

强制公司收车的过程中，政府推出了一种司机称为极不公平的“倒算法”。比如一名司机5年前买车时缴了12万元购车款买断了一辆夏利车，按每月1600元5年缴纳管理费10.8万元，共计22.8万元。按照倒算法，5年中按政府夏利车每月4500元的车份钱标准，共27万元，所以司机如果不同意收车，则不仅得不到被提前中止合约的补偿，反而要再掏出4.2万元给公司。

同一时期，由于经营困难和政府推动兼并重组，出租车公司出现大面积兼并潮，很多公司将自己名下的车辆与牌照转手卖出，出现了大量“二次卖车”的案例——即公司在预收承包款时将车卖给了司机，在没有收回的情况下又连车带牌照卖给其他公司。

因此，司机与公司之间爆发了激烈的矛盾，许多司机拒绝交车，并去法院投诉或向媒体求助。因为事态复杂，以致北京市高级人民法院在2001年开始不再受理此类纠纷。

媒体也对这一动荡时期进行了报道，其中包括《中国经济时报》记者王克勤所写的“北京出租车业垄断黑幕”。

这一波公司与司机之间的矛盾爆发，其实起源于当初产权上的模糊地带。在监管者眼中，车辆的所有权和经营权必须与牌照捆绑，且由公司所有。而实际生活中，市场力量突破了管制的盲区，公司将车辆单独卖给了司机。但当监管者强制性中止市场自发形成的契约关系时，三方之中最弱势的一方——司机更多地承担了毁约的成本。

“129号文”的另一个不可忽视的规定，是为各种租价的出租车规定了明确的月承包金额（即份子钱标准），要求夏利车每月在4500元上下浮动15%，捷达、桑塔纳等车型在5100元上下浮动15%。

这一规定改变了由市场供求决定的公司与司机之间的利润分配比重。按照“129号文”新政，出租车司机在5年承包期内付给公司的法定车份钱大大超出之前的购车款和管理费之和，而这部分差额实际是司机受损公司受益。事实上，转移的部分还不止于此，还应包括本归司机的车辆残值，法定份子钱允许上浮15%的部分，以及公司向司机收取的2万-3万元“风险抵押金”或“保证金”的承包期增值。

南方周末记者采访的多名“的哥”证实，1996年“129号文”之前，出租车司机的月纯利润能拿到5000-6500元，这一工资水平是在车多司机少的供求关系下由市场形成的。但在政府出手之后，司机的收入大幅下降。据王克勤当年的报道，北京市出租汽车协会2001年的一份调查报告称，当时“北京出租司机（仅指公司司机）平均每月的收入是1817.5元”。

此外，出租车公司当初从政府免费获得的牌照也大幅升值。2000年以后进行的企业并购重组中，一辆车的实际经营权交易额约为10万元左右。

关于为什么政府要禁止“预收承包款”模式复归“公车公营”制，一位出租车公司老板告诉南方周末记者，最主要的问题是承包制下的司机不服从管理，“觉得车是他们的，学习和开会也不来了，甚至私自找了其他人开车，人歇车不歇。”

不过，当时也曾有媒体报道称，“129号文”中关于出租车营运承包合同的细节，是由出管局与“大公司的俱乐部”——出租汽车协会共同制定的。

管制的垄断，还是管制的竞争

相比难于管理的个人司机，政府自然容易选择方便管理的大公司制，但连份子钱都要硬性统一规定，让公司也觉得被管死了。

129号文背后是否有大企业的游说外界不得而知，但政府偏爱大公司在北京出租车市场是公开的秘密。

从1994年的1500家到现在的252家，北京出租车企业的数量锐减一方面是市场优胜劣汰、追求规模效应的结果，另一方面也是政府的政策选择。

2000年，北京市出台《关于整顿本市出租车行业和企业的通知》，推行“联合兼并，做大做强”政策，对规模较小的出租车企业进行资产重组提出了明确要求：“到2001年底出租车数量控制在6万辆左右，出租车企业控制在200家左右。”

到2001年年底，北京出租车公司以“每月大约减少150家”的速度缩减至320家。这次兼并潮之后，北京出租车市场形成了前十大公司占有70%左右份额的市场格局。

这种思路，一直存在激烈的争论。

张耘调研出租车行业多年，她认为这个行业就应该实行个体制而非公司制，“公司是为节约交易费用而存在的，但出租车作为一个流动的、独立的生产和服务单元，天生适合个体制。”这些年她也与政府主管部门就此观点进行交流，对方给出的个体制一大弊端是：“不好管理”。

“取消公司？”韩进笑道，“谁帮政府管理十万司机？司机是最难管理的一个不稳定群体。”

尽管一直存在争议，但中国的城市大多实行了公司制，只有极少数城市实行个体制，比如温州和天津。政府确实在那些地方遭遇了让人头疼的情形，比如车主们经常以罢工对抗政府对他们不利的相关政策，或者变身为层层转包、炒卖牌照的车老板。

相比这样的窘境，政府显然更喜欢可控而听话的大公司。

韩进告诉南方周末记者，北京出租车公司会经常性地接到指令，比如“马上派50辆车去机场”。每逢重大节假日、大型赛事或会议期间，公司更是时刻待命要“承担公共职能”。行业内有个专门的词汇叫“保点”——保证某个地点有出租车，“公司派车去那个地方，拉上客人送到目的地，还要再空驶回去，出管局会在那打卡考勤。”

再比如SARS时期司机不愿意出车，但政府要求必须出，出租车公司只好减少份儿钱补贴出车司机。

“北京出管局对出租车公司的管控，用的依然是口头命令这种计划经济时代的手段，而且很多指令来自上面，出管局只是传达。”一位研究者说。

“无论如何不能停运”是一条“底线”，韩进告诉南方周末记者，2006年7月北京出租车司机酝酿罢工时，政府甚至考虑从其他地方调人来开出租。

北京社科院副研究员庞世辉认为，出租车行业在政府眼里的定位是“首都的窗口和名片”，因此稳定的秩序和可管理性是首要的考量。

“我们认为政府管得太多了，连份子钱都要硬性规定。”韩进说。有些不一定合理的要求，公司是否一定要听？面对南方周末记者的这个问题，他一脸惊讶，“政府的话，你敢不听？！”

“最大可能的竞争、最小必要的管制。”中国政法大学副教授王军对这个市场做出如此建议。他早年写过一本比较各国出租车业管制政策改革的书，书名就是《为竞争而管制》。