谁来堵上养老金缺口

"1990年18个中国人养一个老人，2000年10个养一个，现在3个养一个，很快就将2个养一个，中国的养老问题已经迫在眉睫。"

"中国养老金缺口来自两处，一是转制成本和历史欠账，二是人口老龄化带来的。"

"要缩小缺口，并且减少通胀带来的侵蚀，必须改革现行的养老金管理体制。"

养老金缺口再次成为关注焦点。

全国社保基金理事会党组书记戴相龙2013年4月7日在博鳌论坛上的一句言论，引发舆论热议。这位昔日央行行长、中央委员建议，通过加大国有资产划拨社保的力度和择机考虑延长退休年龄等办法，来弥补社保和养老金缺口。

这是近期又一位直言社保存在缺口或制度性漏洞的高层官员。在此前十天召开的中国发展高层论坛上，财政部部长楼继伟表示，“社会保险方面的制度漏洞太多，如果我们不把这些制度的漏洞堵上，给多少钱也会吃光。”

这却与社会保障的主管部门——人力资源和社会保障部（简称人社部）的说法大相径庭。人社部部长尹蔚民在2013年两会上明确表示，养老金“不存在缺口”，“目前我国企业职工的养老基金收入是1.9万多亿元，支出是1.5万多亿元，当期结余4000多亿元，累计结余2.3万多亿元”。

官员的表述不一样，让养老金缺口成为焦点。

在养老金问题上截然不同的看法并不是第一次出现。2012年年中，由中银国际首席经济学家曹远征和德意志银行大中华区首席经济学家马骏牵头的研究团体联合发布报告，称到2013年中国养老金的缺口将达到18.3万亿元。

随后，2012年6月18日，《人民日报》刊文“养老金不会缺口18.3万亿 空账没有太大问题”，称2011年我国全年城镇基本养老保险基金总收入1.69万亿元，总支出1.28万亿元，到2011年末，基本养老保险基金累计结存1.94万亿元。

“缺口”的正解

"多种不同的观点，其实都是从不同的侧面在讨论缺口问题。"

社保收支到底有没有缺口？有的话，缺口规模究竟如何？博鳌论坛上，戴相龙被大群记者追访，他止住脚步在嘈杂间作答。

“我国养老金确有缺口。”他解释道，有两个缺口，一个是转制成本和历史欠账，即1997年养老金制度改革为现有“统账结合”模式前（参见南方周末2012年8月1日“老何所依：从‘天堂’到人间”一文），老一批退休工人没有缴纳养老金，占工资总额20%的统筹账户不足以支付他们的养老金，因此政府挪用了8%的个人账户用以支付这部分缺口。但根据十六大决议精神和国务院相关文件，养老金要把统筹账户和个人账户分开，逐步做实个人账户。“这样的话，是存在缺口的。”

养老金的第二个缺口是人口老龄化带来的。这个缺口的弥补有两种途径，一是退休年龄与国外接轨，择机适当延长，比如人均寿命每延长5年退休年龄延长1年；二是增加养老金的战略储备基金，以备老龄化社会之需。

戴相龙的这番话实际可算是社保养老金是否存在缺口的“正解”。

多种不同的表述，其实都是从不同的侧面在讨论缺口问题。

马骏、曹远征说的18.3万亿缺口，实际上是指以现有给付水平，未来数十年老龄化社会的养老金收支缺口的贴现值。1994年世界银行保守评估1.9万亿元的缺口主要是指政府对老职工的负债。而人社部所言的“没有缺口”是指占用个人账户的前提下，养老金当期可以实现收支平衡。

一位学者告诉南方周末记者，最近有一次专家委员会开会时，有关官员曾表示“没有缺口”是“从需要出发的说法”。

实际上，养老金实现当期收支平衡的代价是个人账户的空账和巨额财政补贴。

据社科院世界社保研究中心发布的《中国养老金发展报告2012》，继2007年突破万亿元大关后，中国城镇职工基本养老保险个人账户空账额2011年达2.2万亿余元。戴相龙也曾公开指出，到2011年底，全国城镇职工基本养老保险个人账户为2.5万亿，但是个人账户实有资金2703亿元，空账金额高达2.2万亿元。

收不抵支的省市当期的支付缺口只能由财政转移支付予以解决，每年各级财政要拿出的钱越来越多。

上述报告显示，1998-2010年养老保险制度的财政补贴逐年增加，到2010年已累计高达1万多亿元。2013年中央财政预算中，基本养老金和低保等转移支付预算数为4342.51亿元，比2012年执行数增加579.57亿元，增长15.4%。

一些老工业基地如上海和辽宁，已提前感受到了老龄化社会的压力。

据上海人社局的数据，上海市养老保险基金的缺口从2010年起已经突破100亿元，而其财政每年补贴也超过100亿元。到2020年，上海可能会面临831亿元的养老金缺口。辽宁省从2001年开始在中央财政的补贴下试点做实个人账户，但此后缺口越来越大，三年前不得不再次挪用个人账户并持续至今。到2011年，辽宁省养老金缺口接近200亿元。

全国社保基金理事会规划研究部副主任熊军告诉南方周末记者，养老金个人账户2万多亿空账要在短时间做实，难度非常大。因为财政既要填补这2万多亿的历史空账，同时又要支付当期养老支出中因不能占用个人账户而形成的资金缺口，考虑到老龄化社会赡养比例上升，养老金支出增速上升的同时收入增速却下降，会使得制度体系的收支压力将成比例增加，“因此，十八大文件中对个人账户空账问题的表述是‘逐步做实’”。

“一张千疮百孔的网”

"中国养老金依然沿袭着收支以县市级统筹为主，各地分散管理的制度。这带来两个麻烦，一是养老保险基金“跑、冒、滴、漏”；二是养老金形不成规模效应，而且地方之间难以互济。"

现有社保制度是否有可能弥补或逐渐缩小缺口？

事实上，让人们交更多的钱来缩小缺口并不现实，我国养老金和社保缴费率与其他国家相比已经非常之高。

最近清华就业与社会保障研究中心招聘了一名秘书，中心主任、清华大学公共管理学院教授杨燕绥给她开出5000元的税前月薪，心想以大专学历“这够高了”。但月底秘书诉苦，杨燕绥一细算，严格按照“五险一金”的法定社保标准，企业缴纳工资的41%，个人23%，加起来64%，其中养老金占了近一半（28%），“依法缴完税费，拿到手的只剩下1800多元！”

而中国政法大学法和经济学研究中心教授胡继晔担任一家上市公司的独立董事，跟公司管理层交流时发现，现在企业面临的最大成本压力就是员工社保成本太高。他说，“他们的财报我都看了，我认为社保费率要降，不降企业真的负担不起。”

尽管缴费率如此之高，但中国养老金的替代率（退休后养老金水平与退休前人均工资的比率）却很低。据社科院世界社会保障中心主任郑秉文测算，以28%的缴费率，理论上替代率应该达到84%，但实际上现在仅为42.9%（2011年数据）。可资对比的是，美国人的缴费率仅为12.4%（企业和个人各6.2%），却实现了低收入者40%、高收入20%的替代率。

缴费率与替代率的明显倒挂，是因为中国养老金的收支管理系统极为低效而落后。

现代社会中，社会保险资金需要中央层级的收支管理系统来进行资金归集、保值增值，形成抵御老龄社会这类系统性风险的资金池。但中国养老金却依然沿袭着收支以县市级统筹为主，各地分散管理的制度。这带来了两个结果，一是养老保险基金“跑、冒、滴、漏”——杨燕绥把社保网络比喻成“一张千疮百孔的网”。

二是使得养老金的互济性差，形不成规模效应。2011年养老保险收不抵支的省份有14个，收支缺口达到767亿元。广东这样的结余大省却能将结存资金1000亿元委托全国社保基金理事会投资运营——广东的数个城市都有结存，比如在年轻而富裕的东莞，养老金缴存率可以降到9%（其他省市是28%）而没有缺口。

提高统筹层级之难

"很多省市反对提高统筹层次，因为中央统筹意味着省际互济，养老金有结余的省市要把自己账上的钱拿去补贴有缺口的省份。"

2011年12月，时任中投公司董事长楼继伟在《比较》杂志发表署名文章，题为“中国需要继续深化改革的六项制度”，其中谈到中国社保体制改革应借鉴其他大国经验，逐步实现养老保障由中央政府直接负责，管理责任要上划。他指出，县、市统筹不符合经济规律，倒逼着国家往集中方向走，但是越走麻烦越大，因为养老保障制度本身漏洞太大。

在文章中，楼继伟也提出提高统筹层级之前，必须首先设计出有约束机制的社会保障制度，因为原来地方管的时候，由于最终由其承担支付责任，所以地方总是想办法控制成本；但当中央统筹管理的时候，地方就有扩大成本的动力。

事实上，中央早在1991年就要求提高统筹层级，当时国务院发文要求“各地由目前的市、县统筹逐步过渡到省级统筹”。但据郑秉文介绍，直到目前真正实现省级统筹的只有四五个省或直辖市，绝大部分养老保险的统筹层级是县、市级，全国的统筹单位大约两千多个。

之所以难以提高统筹层级，是因为现有社保体制隶属于1994年分税制改革“分灶吃饭”的财政体制，当时并未对中央和地方政府在社保事业上的责任划分做出清晰界定，形成了“中央点菜，市长埋单”的体制，即中央定社保缴存和支付费率水平，地方政府自己负责收支平衡。如果提高统筹层级，则意味着中央政府或省级政府需要负责收支平衡，而这又牵涉到不同层级政府间财权的调整，因此是个系统工程。

另一方面，因为中央和地方之间的事权和财权不清楚，进而导致中央对各地养老金补贴的标准多寡不一。

郑秉文介绍，2001年决定做实8%的个人账户时，最早从老工业基地辽宁省试点，8%中财政补贴5%，其中中央财政给3.75%，辽宁省拿出1.25%。2002-2003年黑龙江、吉林两省加入该试点后也适用此比例。但到后来做实个人账户的试点扩大到13个省份时，对上海市、广东省这样的“财政富庶”地，中央财政不再给钱，由地方财政全部承担。

此外在八次提高养老金水平的过程中，中央对各地的财政补贴幅度也不一样。

这样的现实，让很多省份反对提高统筹层次：因为中央统筹意味着省际互济，养老金有结余的省份要把自己账上的结余资金拿出来，去补贴贫穷的、养老负担重的省份。

被通胀吞蚀

"将社保资金进行专业化市场运作的增值管理，在国际上是通行做法。但在中国，每当有人提议养老金进入股市，总会被公众质疑。"

现行养老金管理体制的另一个麻烦在于，它使得养老金无法进行正常的保值增值，坐等通胀致其贬值，而不能给缩小缺口带来任何帮助。

按规定，各级政府管理的基本养老保险基金只能用于购买国债或存入银行。若按协定存款利率计，每年收益率仅约1.5%，远远落后于每年3%-5%的通胀率。据戴相龙介绍，全国社保基金理事会管理的近万亿元全国社保基金12年来的年均收益率为8.4%，高出前者6.9个百分点。若按基本养老保险基金累计结存1.94万亿元算，前者每年少收了1300亿元。

在以银行存款为主的投资体制下，中国1.9万亿元基本养老金的保值增值任务被束之高阁。

郑秉文2012年11月份去人口仅有450万的哥斯达黎加考察时发现，该国社保局精算处有25人，而中国人社部精算部门仅有3人。据他测算，从2001年到2011年间中国基本养老保险基金获得的年均收益率不到2%，同期年均通胀率却高达2.47%，以此推算基本养老金“缩水”近6000亿元。

“从世界范围看，养老金要么买国债，要么市场化投资运作，存银行的只有中国，独此一家。”他说，据1955年塞米尔斯和1966年艾伦定律，如果社保制度实行积累制，其投资收益率若不能达到人口自然增长率加上社会工资平均增长率之和，即为低效投资，“还不如现收现付制”。

将社保资金进行专业化市场运作的增值管理，在国际上是通行做法。据杨燕绥介绍，各国养老金的通行投资法则是“三分法”，即资本市场投放1/3，保值投资放1/3，剩下1/3做项目投资，比如新加坡养老金投资黄金，澳大利亚投资房产，加拿大投核电，英国投资高速公路。“什么赚钱投什么，只要政府好好管，养老金是不会亏钱的，把公共基金放在那贬值是政府失职。”她说。

但在中国，每当有人提议养老金进入股市，总会被公众质疑——在美国等发达国家，养老金是资本市场最大的投资者，两者间是互利互惠关系。比如美国的401K雇员个人养老金账户在2008年金融海啸期间因股市暴跌而损失了27%，但之后很快于两年内收回了全部损失，到2011年达到市值顶峰。

而在现实中，存银行的中国养老金现行管理方式也给了地方养老金经办机构寻租空间。胡继晔三年前写作《社保基金监管立法调研报告》一书时，曾带队走访调研了18个省份的社保经办机构，他告诉南方周末记者，当年他在西部某市看到，当地养老金经办机构并不购买国债，而将社保基金以活期存款存入银行财政专户，相互竞争的银行为了拉到这笔数十亿元的低息大额存款，向该经办机构提供了两辆轿车和一栋办公楼的使用权。