何清涟：日本的地震救灾经验

四川雅安地震之后，对中国政府的救灾活动，网上有赞有弹，尽管网管删除了不少负面讯息，但还是能够梳理出大概来。比如中国政府与民间团体对地震救灾都做出 快速反应，比前两次有不少改进；救灾模式仍然沿用老套路：国家领导人讲话，总理亲临现场指挥，大批记者报道，军队出动，红十字会募捐等等，因此救灾活动成 了彰显领导能力以及体现爱民之心的机会。

川西地处龙门山断层之上，与地处环太平洋地震带之上的日本情况类似，发生地震的概率很大。因此，吸取日本的防震救灾经验十分重要。日本防灾体系主要分两个层面，国家专业救灾队伍提供的公助，民间的自助与共助。而这两点恰恰是中国目前这种运动式救灾模式所缺乏的。

*日本的防灾行政*

日本是个地震大国，据日本政府统计，世界上每5次地震中就有1次发生在日本及其周边地区。因此，无论是从地震的预测到防震准备，还是从救灾活动到灾后重建，日本都有相应的法律法规，使防震救灾活动可以依据法律规定，按部就班地进行。

在 救灾法律法规体系当中，最基本的法律就是于1961年开始实施的《灾害对策基本法》。该法律涵盖防灾组织、防灾计划、灾害预防、灾害应急对策以及灾后重建 等各个领域，确立了中央和地方政府以及其他公共组织关于地震等灾害预防的责任，从制定防灾计划、灾害预防、灾害应急对策，直到灾后重建时实施的财政金融措 施以及其他必要的灾害对策的基本措施，都有相应规定。这部法律的实施，全方位、有计划地推进了日本的防灾行政。

2011年日本遭受大地震、超强海啸及核泄漏事件酿成的复合型灾难，即使如此，这套救灾体系也体现了反应快速、专业化程度较高、组织实施有序、民众自救能力较强等特点。虽然存在 救援力量不足，后续行动滞后的弱点，但日本整体救灾能力让世界叹服：先后动员10万名自卫队员，6500名预备役人员和1128支紧急消防援助队投入抢险 救灾，灾后三天内搜救出1.5万名幸存者，并将55万名受灾者疏散到2100个避难所。

中国也是个灾害频发之国，加上生态环境破坏严重， 早就应该建立完备的防灾救灾行政体系。目前政府虽然设有各种灾害应急预案，但多是官样文章。这次在雅安救灾中，承担救灾主力的仍然是并未受过救灾训练的野 战部队。最奇特的是，民间组织壹基金救援联盟成员的九支救援队于4月21日便迅速赶赴灾区救援，但国家地震专业救援队__38集团军某工兵团国家地震紧急 救援队却迟至4月22日下午13时才派出一支32人小分队，携带4条搜救犬及 10余件专用搜救器材到达宝兴县城，此时距离地震发生时间4月20日8时2分已经过去51小时。

*日本房屋的防震标准*

日 本地震多发，但就算在7级地震中，都很少发生房屋大规模倒塌现象。这是因为日本建筑有高标准的抗震指标。1981年，日本制定《建筑基准法》，规定日本建 筑物必须能够抵御6-7级地震。这一标准全国通用，并没有因为地域的不同而产生区别。此后这一标准几经修改，抗震标准一再提高。2005年，日本将住宅、 楼房的抗震标准提高为经得住6至7级地震摇晃而不会坍塌，并制定计划，到2015年让90%的住宅建筑达到这个标准。

最值得一提的是日本对学校的抗震性能的高要求。日本政府明确要求“学校的耐震性决不能因地区间财力水平的差异，而导致学校安全性能出现差距”。从2006年开始，日本政府以提高学校耐震率为重点，出资创立了“建造安全、可靠学校补助金”制度。

由于在“大地的颤抖中长大”，日本人掌握了丰富的地震知识。在购买房屋前，他们往往会要求开发商出示建筑抗震评估表。1973年，日本成立了建筑防灾协会。该协会是由日本国土交通省指定的建筑性能评估机构，主要负责对日本的建筑进行 检测评估和灾难控制。日本商人如果伪造抗震数据，建造出不符合标准的房屋，会受到非常严厉的处罚。2005年，日本稻城市高级住宅区稻城大舞台的建筑商因 伪造抗震数据，建造的房屋不合格，受到法律严惩，成为日本建筑业一桩惊天大丑闻。

中国的豆腐渣工程几乎遍及高楼大厦、居民住宅、桥梁公路，没遇到地震都经常出现垮塌现象。汶川地震中，政府办公楼屹立不倒，中小学大都倒塌，这一政府失职几乎成为中国人心中永远的痛。在这方面，中国政府尤其应当向日本政府学习。

自助、共助优于公助

日 本救灾能力强，还缘于该国的救灾模式提倡自助、共助优于公助。这倒不是政府推诿责任，而是因为地震灾害发生后，受灾地区的通讯系统和交通运输中断，中央政 府很难了解灾区的实际情况，外部救援人员一般都需要花费一定的时间才能够赶赴灾区，一切都等来自政府的公助会失去救援的黄金时间。鉴于灾害发生的救助必须 及时，日本强调个人的自助和区内居民的共助比国家提供的公助更重要。意思是说：防震救灾最关键的还是国民个人的努力以及区内民众的相互帮助。

日 本各地基本上都提倡居民在房屋内储备三至五天的应急食品和药品，床边摆放防灾背包，包里装有足够的食品饮料以及手电、口哨、收音机等必要的求生物品。工厂 和学校经常进行防灾演习和避难训练。日本的地震预报系统会尽可能早地通过电视、广播等网络播报地震参考信息。在了解震情动态的情况下，有了应急准备及训 练，一个地区的居民就能在震前离开房屋，震后相互救助，并在第一时间尽量挖掘出被埋在废墟中的邻居，对伤员进行急救，从而大大地减少地震造成的死伤。 1995年的阪神大地震中，大多数生还者是被当地民众而非后来赶到的专业救援人员从废墟中救出的。日本政府并不鼓励没有专业知识的人参与救援，各地前往灾 区参加救援活动的志愿者，必须经过培训。

日本防震救灾经验乃多年积累而成。可以说，在应对地震灾害方面，日本人是真正做到了“有备”，从而最大限度地实现了“无患”。中国虽然历经多次大地震，伤
亡惨重，但由于政治惯性，始终只能沿用从毛时代就开始的运动式动员救灾模式，事前不预警，事后信息透明度差，政府对在民间推动自助与共助也了无兴趣。这种全能政府体制下，国民的自主性极差。

中国早就进入了灾难多发期，如果能够借鉴日本防灾经验，从政府提倡资助，放手让民间建立自助及共助体制，一点一滴地努力建立公助与自助、共助相结合的防震救灾体系，既可以有效地建立防灾救灾体系，还可以养成国民自主性，促成社会进步。

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