如何看待土地“自动续期”的问题

2011-01-23 13:50 作者:乔新生

上海市规划和国土资源管理局发布的《国有建设用地使用权出让预申请须知》中关于“土地期满后”，“出让人收回并补偿相应残余价值”的规定，在社会上引起了强烈反响。该单位对外解释，申请须知只是对《上海市国有建设用地使用权出让合同》第28条的解释。该合同第28条规定，“土地出让期限届满，土地使用者申请续期，因社会公共利益需要工作未获批准的，土地使用者应当交回国有土地使用证，并依照规定办理国有建设用地使用权注销登记，国有建设用地使用权由出让人无偿收回”。

部分学者在解释上海市有关规定的时候，认为《土地管理法》旨在保护国家利益，而《物权法》则侧重于保护私人权利，这是一种带有学术“安慰”性质的解释。现在人们之所以对这个问题感到敏感，就是因为《物权法》讨论过程中，为了回应社会各界的关切，使用了“自动续期”的概念，却没有对到期之后“自动续期”的规则作出明确规定，这就给人留下了想象的空间。

前段时间，人们普遍关注房屋所有权“征收”条例，因为这涉及到房屋拆迁问题。上海土地部门的规定，实际上是将土地使用权到期之后产生的问题公开化，迫使人们不得不考虑土地使用权到期之后房屋所有权的存废问题。笔者曾经指出，随着私人拥有房屋所有权数量的增加，土地使用权到期之后自动续期的问题会变得十分棘手，政府很可能会象征性地收取费用，淡化处理土地使用权到期之后自动续期问题。

按照部分学者的设想，房屋的自然寿命到期，土地使用权自然也就不复存在；但是，也有一些学者提出质疑，认为房屋所有权不复存在，土地使用权仍然可以“自动续期”，换句话说，即使“上无片瓦”，也要有“立锥之地”。

其实，在物权中规定所谓“期限”，本身就是一个值得玩味的立法现象。所有权的本质特征，在我国《物权法》“自动续期”的规定之下，变得模糊不清。我国《土地管理法》虽然把“公共利益”作为土地征收的条件之一，但因为没有对“公共利益”作出明确的界定，从而使得土地征收变成增加财政收入的重要工具。

“自动续期”，把一个法律授权的问题，变成了一个行政法律关系。换句话说，政府为了“公共利益”的需要，可以征收房屋所有权，但是，由于土地使用权到期之后，可以“自动续期”，这就使得政府不仅要面对土地使用权到期后的“收回”问题，还要解决“自动续期”所产生的问题。

假如不尽快制定法律严格界定“公共利益”，那么，土地使用权到期之后“自动续期”很可能引发一系列问题。笔者认为，全国人大在修改《土地管理法》的时候，必须正面回答“自动续期”问题，决不能继续含糊其辞。