在职总统眷恋职位 非洲民主最大隐忧

2009-10-19 13:25 作者:严震生

塞内加尔（Senegal）总统瓦德（Abdoulaye Wade）近日宣布将在二０一二年竞选连任，这是继去年十一月阿尔及利亚（Algeria）及今年八月尼日（Niger）两国修宪取消总统任期限制后，又一位现任总统在两任任期届满之前，决定持续掌权。阿尔及利亚的布特佛利卡（Abdelaziz Bouteflika）已经在今年四月成功赢得选举，尼日的坦加（Mamadou Tandja）则有资格参加原订在下个月举行的总统大选，但目前是否如期举行尚在未定之中，无论如何坦加都将继续执政。

瓦德虽然没有修宪取消塞内加尔宪法总统两任任期限制的规定，不过由于二００一年瓦德就任之初将总统任期由七年改为五年，因此当他在二００七年赢得修宪后的第一次总统大选后，瓦德宣称在新的宪法下，他还可以再参选一次。这和布吉纳法索（Burkina Faso）及喀麦隆（Cameroon）的修宪手段如出一辙，就是总统两任的任期限制以新的宪法为准，之前的任期不在计算之内。即使瓦德的参选并不会和实际的宪法条文抵触，但却再次让非洲民主巩固的前景蒙上阴影。

回顾大部份的非洲国家在一九六０年代之初，都曾经采取多党民主政治，但许多独立建国的英雄并未让民主政治步入正轨，反倒是着手修改宪法。他们或是实行一党政治，或是将任期限制与消，更有直接宣布自己为终身总统者。随之而来的军事政变也没有改变这个趋势，军人带领的新强人政治当然没有任期限制的考量，他们往往是在下一个政变中被推翻或暗杀后，才交出政权。

九０年代初期第三波民主化席卷非洲，在民意高度反对政治人物眷恋职位的情况下，新的宪法又再度将总统任期限制纳入条文中。然而，到了九０年代末期，当这些新选出的总统两任任期届满之际，又开始出现修宪延长任期或是取消任期限制的行为。经过十多年来的发展，我们大致可将其归为以下几类：

一、 两任任期届满总统依法去职的国家

截至目前为止，非洲国家总统两任任期届满依法去职的国家，包括了贝南（Benin）、迦纳、马利、维德角（Cape Verde）、圣多美普林西比（Sao Tome and the Principe）、坦尚尼亚（Tanzania）、肯亚（Kenya）及狮子山（Sierra Leone）等。在这几个民主国家中，贝南是第一批推动多党民主政治的国家中，唯一现任总统输掉大选、又再赢得两任任期并在任满下台者，具有指标性意义。迦纳的前军事强人罗林斯（Jerry Rawlings）不但主导多党民主化，也在任期届满后见证该国的第一次政党轮替，随后当选的郭佛（John Kufuor）则是两任任期完后让迦纳经历二次政党轮替。肯亚曾在二００八年的总统大选发生动乱，狮子山则是走出内战阴影不久，其政治稳定尚待观察，其他几个国家两任总统任期限制不仅是宪法规定，亦已形成政治惯例。

二、 两任总统任期届满前修宪延长任期，总统在第三任任期届满后去职的国家

非洲仅有一个国家的总统是透过修宪完成延长任期的程序，但又在延任一届后，选择退休，这就是纳米比亚（Namibia）的努菊玛（Sam Nujoma）。纳米比亚是非洲展开民主化之时（一九九０年），方才新独立的国家，代表反抗殖民统治的西南非人民组织（South West African People's Organization，简称SWAPO）领袖努菊玛享有极高的声望。这位开国元勋的地位难以取代，因此他的修宪取消两任任期限制，并未在国内有太多反对的声浪。不过，他在二００四年第三任任期届满前，是否真会退休，仍然引发多方的揣测。最终努菊玛选择长期战友柏汉巴（Hifikepunye Pohamba）接棒，让他能顺利交出政权。

三、 两任任期总统企图修宪延任未果而依法去职的国家

非洲南部的尚比亚（Zambia）和马拉威（Malawi）两个邻国在九０年代民主化后的首次多党选举中，分别让长期执政的强人孔达（Kenneth Kaunda）和班达（Hastings Banda）败选下台，但接替的反对党候选人齐鲁巴（Frederick Chiluba）和莫鲁士（Bakili Muluzi）在掌权后却想要修宪延任。此举不但未获国会支持，也引发社会反弹，最终仅希望能靠指定接班人参选总统，来延续其政治影响力。不过，两位接替当选的总统并非傀儡、不受操控，更主动调查前任总统任内的贪腐情形。这些举动让许多非洲现任总统益加恋栈权位，以免下台后遭到清算。近年来最引起重视的是奈及利亚（Nigeria）在二００六年的总统任期修宪案，由于争议性极高，让奥巴桑乔（Olusegun Obasanjo）总统不愿意对此议题公开表态。此修宪案最终在国会没有获得足够票数的情况下胎死腹中，奥巴桑乔虽然失去继续掌权的机会，但他已是奈及利亚唯一的两任总统，为该国民主巩固奠定良好机础。

四、 两任任期未满已修宪将任期限制重新计算的国家

布吉纳法索的龚保雷（Blaise Campore）总统自一九八七年取得政权后，于一九九一年首次多党民主选举中获胜。随后布国通过新宪，将总统任期改为七年，但仍保有两任任期限制。由于采取新宪，龚保雷随后在一九九八及二００五年两度连任成功，新的任期至二０一二年为止。采取类似作法的还有喀麦隆的毕亚（Paul Biya）。在一九九０年代的多党民主选举中，他分别在一九九二及一九九七年两度获胜。不过，在一九九七年选举前，毕亚于一九九六年进行修宪，将总统任期由原先的五年延长为七年，但仍然保有两任任期的限制。由于这个新的规定不溯及既往，因此毕亚得以在二００四年参选连任，两任任期至二０一一年届满。

五、 两任任期未满已修宪或在新宪中将任期限制取消的国家

几内亚（Guinea）、突尼西亚（Tunisi）、加彭（Gabon）、乌干达（Uganda）、查德（Chad）、阿尔及利亚（Algeria）、尼日（Niger）等非洲国家都是在总统两任任期未满时，于本世纪出修宪取消任期的限制。其中几内亚的孔德（Lasanne Conte）和加彭的邦戈（Omar Bongo）虽然延任成功，但新一任任期未满就已在去年底和今年夏天分别过世，未来是否会有规定总统任期的新宪或修正案，仍待观察。突尼西亚则是将总统年龄限制为七十五岁，因此虽取消任期限制，但也不太可能产生终身总统。甘比亚（the Gambia）一九九七年的宪法原先有总统两任任期的限制，依宪政惯例它并不适用于贾梅（Yahya Jammeh）的第一个任期，他应可再选两次。不过，贾梅似乎早有长期执政的打算，因此在新宪送交公民投票时，就先将两任限制删除。

许多国家如赖比瑞亚（Liberia）、几内亚比索（Guinea-Bissau）、中非共和国（Central African Republic）、蒲隆地（Burundi）、刚果民主共和国（Democratic Republic of Congo）、象牙海岸（Cote d'Ivoire）、茅利塔尼亚（Mauritania）因内战动乱或军事政变而影响了文人民主政治的时程，即使其宪法中或许有任期限制的规定，但离现任总统两任任期届满仍有一段时间，有些则仍未举行选举。其余一些国家如埃及（Egypt）、赤道几内亚（Equatorial Guinea）、多哥（Togo）、辛巴威（Zimbabwe）等原先就没有总统任期的限制，也就没有修宪延任的问题。

非洲总统企图修宪延长任期或取消任期限制的原因很多，但归纳下来不外乎以下几点。第一、个人的权力欲望或是强烈的使命感；第二、担心个人离开职位后会遭到查办或清算；第三、领导中心的改变会引发政局的不稳定；第四、接班人的安排未尽顺利或接班人权力基础尚未巩固。若是政治人物真有政绩表现，或是无可或缺，他们仍有可能在离职后再参选角逐大位，或是在其他职位上作出贡献，但大部份都是为了私人或家族的利益而想尽办法延续政治生命。对照之下，那些依法在两任任期届满就下台的总统，即使任内政绩平平，却已对非洲的民主政治作出基本的贡献。瓦德总统任内表现不俗，如今年事已高，为何不为自己留下好的名声，替非洲民主政治树立典范？目前离二０一二年的大选仍有两年多，应可对此重要决定再作考虑，以避免对非洲民主政治造成负面的冲击。