在职总统眷恋职位 非洲民主最大隐忧

塞内加尔(Senegal)总统瓦德(Abdoulaye Wade)近日宣布将在二0一二年竞选连任,这是继去年十一月阿尔及利亚(Algeria)及今年八月尼日(Niger)两国修宪取消总统任期限制后,又一位现任总统在两任任期届满之前,决定持续掌权。阿尔及利亚的布特佛利卡(Abdelaziz Bouteflika)已经在今年四月成功赢得选举,尼日的坦加(Mamadou Tandja)则有资格参加原订在下个月举行的总统大选,但目前是否如期举行尚在未定之中,无论如何坦加都将继续执政。

瓦德虽然没有修宪取消塞内加尔宪法总统两任任期限制的规定,不过由于二00一年瓦德就任之初将总统任期由七年改为五年,因此当他在二00七年赢得修宪后的第一次总统大选后,瓦德宣称在新的宪法下,他还可以再参选一次。这和布吉纳法索(Burkina Faso)及喀麦隆(Cameroon)的修宪手段如出一辙,就是总统两任的任期限制以新的宪法为准,之前的任期不在计算之内。即使瓦德的参选并不会和实际的宪法条文抵触,但却再次让非洲民主巩固的前景蒙上阴影。

回顾大部份的非洲国家在一九六0年代之初,都曾经采取多党民主政治,但许多独立建国的英雄并未让民主政治步入正轨,反倒是着手修改宪法。他们或是实行一党政治,或是将任期限制与消,更有直接宣布自己为终身总统者。随之而来的军事政变也没有改变这个趋势,军人带领的新强人政治当然没有任期限制的考量,他们往往是在下一个政变中被推翻或暗杀后,才交出政权。

九0年代初期第三波民主化席卷非洲,在民意高度反对政治人物眷恋职位的情况下,新的宪法又再度将总统任期限制纳入条文中。然而,到了九0年代末期,当这些新选出的总统两任任期届满之际,又开始出现修宪延长任期或是取消任期限制的行为。经过十多年来的发展,我们大致可将其归为以下几类:

一、 两任任期届满总统依法去职的国家

截至目前为止,非洲国家总统两任任期届满依法去职的国家,包括了贝南(Benin)、迦纳、马利、维德角(Cape Verde)、圣多美普林西比(Sao Tome and the Principe)、坦尚尼亚(Tanzania)、肯亚(Kenya)及狮子山(Sierra Leone)等。在这几个民主国家中,贝南是第一批推动多党民主政治的国家中,唯一现任总统输掉大选、又再赢得两任任期并在任满下台者,具有指标性意义。迦纳的前军事强人罗林斯(Jerry Rawlings)不但主导多党民主化,也在任期届满后见证该国的第一次政党轮替,随后当选的郭佛(John Kufuor)则是两任任期完后让迦纳经历二次政党轮替。肯亚曾在二00八年的总统大选发生动乱,狮子山则是走出内战阴影不久,其政治稳定尚待观察,其他几个国家两任总统任期限制不仅是宪法规定,亦已形成政治惯例。

二、 两任总统任期届满前修宪延长任期,总统在第三任任期届满后去职的国家

非洲仅有一个国家的总统是透过修宪完成延长任期的程序,但又在延任一届后,选择退休,这就是纳米比亚(Namibia)的努菊玛(Sam Nujoma)。纳米比亚是非洲展开民主化之时(一九九0年),方才新独立的国家,代表反抗殖民统治的西南非人民组织(South West African People's Organization,简称SWAPO)领袖努菊玛享有极高的声望。这位开国元勋的地位难以取代,因此他的修宪取消两任任期限制,并未在国内有太多反对的声浪。不过,他在二00四年第三任任期届满前,是否真会退休,仍然引发多方的揣测。最终努菊玛选择长期战友柏汉巴(Hifikepunye Pohamba)接棒,让他能顺利交出政权。

三、 两任任期总统企图修宪延任未果而依法去职的国家

非洲南部的尚比亚(Zambia)和马拉威(Malawi)两个邻国在九0年代民主化后的首次多党选举中,分别让长期执政的强人孔达(Kenneth Kaunda)和班达(Hastings Banda)败选下台,但接替的反对党候选人齐鲁巴(Frederick Chiluba)和莫鲁士(Bakili Muluzi)在掌权后却想要修宪延任。此举不但未获国会支持,也引发社会反弹,最终仅希望能靠指定接班人参选总统,来延续其政治影响力。不过,两位接替当选的总统并非傀儡、不受操控,更主动调查前任总统任内的贪腐情形。这些举动让许多非洲现任总统益加恋栈权位,以免下台后遭到清算。近年来最引起重视的是奈及利亚(Nigeria)在二00六年的总统任期修宪案,由于争议性极高,让奥巴桑乔(Olusegun Obasanjo)总统不愿意对此议题公开表态。此修宪案最终在国会没有获得足够票数的情况下胎死腹中,奥巴桑乔虽然失去继续掌权的机会,但他已是奈及利亚唯一的两任总统,为该国民主巩固奠定良好机础。

四、 两任任期未满已修宪将任期限制重新计算的国家

布吉纳法索的龚保雷(Blaise Campore)总统自一九八七年取得政权后,于一九九一年首次多党民主选举中获胜。随后布国通过新宪,将总统任期改为七年,但仍保有两任任期限制。由于采取新宪,龚保雷随后在一九九八及二00五年两度连任成功,新的任期至二0一二年为止。采取类似作法的还有喀麦隆的毕亚(Paul Biya)。在一九九0年代的多党民主选举中,他分别在一九九二及一九九七年两度获胜。不过,在一九九七年选举前,毕亚于一九九六年进行修宪,将总统任期由原先的五年延长为七年,但仍然保有两任任期的限制。由于这个新的规定不溯及既往,因此毕亚得以在二00四年参选连任,两任任期至二0一一年届满。

五、 两任任期未满已修宪或在新宪中将任期限制取消的国家

几内亚(Guinea)、突尼西亚(Tunisi)、加彭(Gabon)、乌干达(Uganda)、查德(Chad)、阿尔及利亚(Algeria)、尼日(Niger)等非洲国家都是在总统两任任期未满时,于本世纪出修宪取消任期的限制。其中几内亚的孔德(Lasanne Conte)和加彭的邦戈(Omar Bongo)虽然延任成功,但新一任任期未满就已在去年底和今年夏天分别过世,未来是否会有规定总统任期的新宪或修正案,仍待观察。突尼西亚则是将总统年龄限制为七十五岁,因此虽取消任期限制,但也不太可能产生终身总统。甘比亚(the Gambia)一九九七年的宪法原先有总统两任任期的限制,依宪政惯例它并不适用于贾梅(Yahya Jammeh)的第一个任期,他应可再选两次。不过,贾梅似乎早有长期执政的打算,因此在新宪送交公民投票时,就先将两任限制删除。

许多国家如赖比瑞亚(Liberia)、几内亚比索(Guinea-Bissau)、中非共和国(Central African Republic)、蒲隆地(Burundi)、刚果民主共和国(Democratic Republic of Congo)、象牙海岸(Cote d'Ivoire)、茅利塔尼亚(Mauritania)因内战动乱或军事政变而影响了文人民主政治的时程,即使其宪法中或许有任期限制的规定,但离现任总统两任任期届满仍有一段时间,有些则仍未举行选举。其余一些国家如埃及(Egypt)、赤道几内亚(Equatorial Guinea)、多哥(Togo)、辛巴威(Zimbabwe)等原先就没有总统任期的限制,也就没有修宪延任的问题。

非洲总统企图修宪延长任期或取消任期限制的原因很多,但归纳下来不外乎以下几点。第一、个人的权力欲望或是强烈的使命感;第二、担心个人离开职位后会遭到查办或清算;第三、领导中心的改变会引发政局的不稳定;第四、接班人的安排未尽顺利或接班人权力基础尚未巩固。若是政治人物真有政绩表现,或是无可或缺,他们仍有可能在离职后再参选角逐大位,或是在其他职位上作出贡献,但大部份都是为了私人或家族的利益而想尽办法延续政治生命。对照之下,那些依法在两任任期届满就下台的总统,即使任内政绩平平,却已对非洲的民主政治作出基本的贡献。瓦德总统任内表现不俗,如今年事已高,为何不为自己留下好的名声,替非洲民主政治树立典范?目前离二0一二年的大选仍有两年多,应可对此重要决定再作考虑,以避免对非洲民主政治造成负面的冲击。

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