潘岳不小心道破天机

中国环保总局环境监察局副局长熊跃辉近日对媒体说，中国环境整治赶不上污染速度的原因，主要是由于“企业三不怕”、“政府三不查”。“企业三不怕”是指企业不怕环保部门监察、不怕行政处罚、不怕损害公众利益。企业之所以“三不怕”，又是因为“政府三不查”：“老百姓不去堵马路不去堵政府的门不去查、党中央国务院领导不批示不去查、媒体不揭露不去查，而且一般的媒体揭露都没用，还必须像中央电视台《焦点访谈》这样的主流媒体揭露以后才去查。”——这种说法与人们的日常印象相符，因此地方政府成了众矢之的，被视为环境整治不力的祸首。

那么，地方政府为什么甘冒此天下之大不韪，不惜同时触犯中央政令与民众意愿呢？环保总局副局长潘岳一个不小心道破了天机：地方官员为追求短平快政绩，和一些追求暴利的企业结合起来，不顾当地的资源环境条件，乱上煤电、化工、钢铁等重化工项目；这样的官员一天不被问责，反而因“发展有功”得以升迁，就一天不能阻止更多的官员对其效仿，不能阻止科学发展观的政令被“兵来将挡、水来土掩”——可见，地方官员持续违规的动机源于破坏环境不但不会被问责，而且可以得升迁。而有权力决定地方官员奖惩升降，并且形成机制激励官员普遍行为的，无疑是中央政府。

如果一件事故偶尔发生，其责任可能只是具体当事人的动机不纯或操作不当；如果同样原因反复导致同一结果，则说明客观上存在某种导致事故必然发生的机制性原因，责任应该由对制度安排负有义务的中央政府承担。如果中央对地方的违规行为早有明确的、可以操作的问责机制，那么具体事故的责任当然在地方，中央按章处理即可；如果没有这种明确的制度安排，那么失职的就是中央。这种失职客观上鼓励了地方的违规行为，因此中央的失职或处置不当，才是导致事故发生的最终原因。中央作为最高权力的拥有者，同时也是最终责任的承担者，这是由现行体制自上而下的政治结构决定的。在某种意义上，舆论将责任归于地方，是让地方为中央“分谤”，虽然一些地方确实也该“谤”。

不仅环保如此，从审计到生产安全，近年来公众高度关注的地方（部门）违规行为，都有着高度相似的特征：中央一方面大声疾呼，将环保、生产安全等理念提到相当高度；另一方面在制度上却不出台相应措施，于是相同原因反复导致相同问题。对重大安全事故的问责，并没有制度化，而是宽严随心；虽然早在几年前中组部就承诺2007年将环境指标纳入官员考核制度，但至今没有真正落实。在地方官员的奖惩升降考核上，环保、生产安全等都不是硬指标，其重要性远不及GDP及财政的增长；负有监督之责的环保局、安全生产监督局、审计署等部门，都没有处罚地方官员的权力。以至环保总局只能推出被称为“最后一招”的“区域限批”和“流域限批”，以GDP抵制GDP。但是，在地方官员的GDP冲动中，不但有对政绩的需求，还包含个人利益的交换；用对公众利益的抑制来制衡个人利益的冲动，不但有着缘木求鱼的荒谬，效果也必不如人意。

环保等公共福利事业的成功，除行政、法律的作用外，还需要公众的参与。6月初厦门市民与政府的理性互动，证明民众是最有动力推动环保而且不会被利益收买的良性力量。但前不久国家环保总局检查组在安徽蚌埠鲍家沟调查时，一群当地百姓跪在他们面前，目的只有一个，请求治污！——即使在民众的基本诉求与中央所宣传的理念相一致时，民众也只能以下跪的方式来表达诉求，这说明当下中国社会的官民力量对比悬殊到了何种程度！正是由于这种力量对比的悬殊，最有动力推动环保的良性力量对地方的行为不能构成丝毫约束；地方政府在事关民众生命健康的事项上，也可以为所欲为。造成这种状况的最终责任人仍然是中央政府，正是中央以“稳定”名义限制了民众作用的发挥。上述“政府三不查”揭示了三种可影响地方决策的力量，其中民众力量可直接发挥作用的唯一途径是“堵马路堵政府的门”，而这正是中央要求地方极力防范的不稳定因素即所谓“群体性事件”。中央对这类事件的关注远远超出了对导致事件发生原因的关注，它甚至曾要求地方政府签订“社会稳定责任书”。“政府三不查”之一是“党中央国务院领导不批示不去查”，而在大多数情况下，党中央国务院也是“老百姓不去堵马路不去堵政府的门”不批示，“媒体不揭露”不批示。

凡此种种，导致环保等公共福利事业在中国沦入了与戒烟相似的尴尬：一方面媒体振振有词“吸烟有害健康”，另一方面各地竞相申报卷烟项目，各烟厂开足马力大干快上。人们相信，中央落实科学发展观、推动环保的意愿是真诚的，但中央同时也担心过于严格的环境标准、生产安全标准会影响经济增长。因此，它希望在保证一定速度经济增长的前提下兼顾环保。正是由于中央这种态度的暧昧，使组织部门有借口迟迟不将环境指标真正纳入官员考核制度。因为纳入的后果之一是，环保部门将在一定程度上分享人事权力。

在中国现有的生产力水平上，环保与经济增长两大目标在客观上存在一定张力，因此经济增长成了环境违规的最重要理由。在这种情况下，兼顾两大目标使得中央政令的下行丧失了强制力，地方与部门可以从自身利益出发进行“自由裁量”，左右逢源。要求在保证一定速度经济增长的前提下兼顾环保的结果是：环境整治的速度总赶不上污染的速度，个别事件处理易，整体状况改善难。

要改变这种现状，在现行体制下惟有迫使中央加大对环保等公共事业的重视程度。这就需要民间对尚在意民心民意的中央施加压力，而民间压力的唯一合法途径是通过公共舆论。舆论要形成有效压力，关键在于不能顾左右而言它，不能为上者讳，必须直接挑明中央政府才是造成目前多种现状的终极原因，多项事故的主要责任在中央不在地方。

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