暂住证退出沈阳之后

对于大多数农村进城务工经商人员来说，暂住证是他们在城市暂时居住的一个合法身份证明。但伴随暂住证而来的不合理收费、不方便、歧视等等让流动人口和当地居民俨然成为一个自由国度下的两种公民。沈阳市公安局在全国率先宣布取消暂住证，推出零收费管理模式。从此，居住在沈阳这座城市的外来人口再也不用担心查验暂住证的困扰了。 　　

有关方面表示，让外来人口赢得尊严，必须实现公共管理理念的革命，为外来人口安心地居住在为其建设流血流汗的城市。 　　

起源 　暂住证的由来 　　

什么是暂住证？沈阳市公安机关户政管理人员会这么回答：本市对外地来沈人员实行暂住登记和暂住证制度。暂住证是外地来沈人员在本市临时居住的合法身份证明；外地来沈人员到达本市后，应在3日内到其暂住地派出所办理暂住证。但从7月22日起，暂住证已经退出历史舞台。 　　

8月27日下午，记者在沈阳市公安局户政处见到了静静地躺在角落里的一打暂住证，虽然此时此刻，这些证照已经失去了原来的作用。但说起这小小的暂住证，一位工作人员用了一个成语───欲说还休。 　　

说起暂住证的由来，不得不追溯到1958年1月9日由全国人大常委会通过的《中华人民共和国户口登记条例》，它是暂住证制度的法律依据。条例的第十六条规定“公民因私事离开常住地外出、暂住的时间超过叁个月的，应当向户口登记机关申请延长时间或者办理迁移手续；既无理由延长时间又无迁移条件的，应当返回常住地”。在建国初期很长一段时间，对居民外出管理依据的都是此条例，人口流动受到严格限制。 　　　

1985年7月，《公安部关于城镇暂住人口管理暂行办法》出台，许多城市对流动人口进行暂住登记。当时，流动人口的信息记录在一张纸条上，这成为后来暂住证的雏形。 　　

1995年，《暂住证管理办法》通过，暂住证从此成为城市外来流动人口的一种身份证明。暂住证在相当长的一段时间里成为流动人口在一个城市的身份证明，没有这个凭证，办理经商从业、工商办照、防疫保险、子女入学、购买租住房屋，以及申领驾照都无从谈起，而且领取了暂住证意味着你要尽这个暂住城市的市民的义务，却不一定享有与这个城市市民同等的权利。 　　

与暂住证伴生的是收费问题。针对外出务工人员的暂住费、暂住(流动)人口管理费、计划生育管理费、城市增容费、劳动力调节费、外地务工经商人员管理服务费、外地建筑企业管理费等在内的多种收费名目繁多，使流动人口难以承受。 　　

变异 　　不合时宜的暂住证 　　

对外来人口实施暂住证管理制度，在计划经济向市场经济转型的特定历史时期，对加强人口管理，维护社会治安起的作用是不容否定的。但是，随着时代的发展与社会的进步，继续实行这种制度已经与时代的节拍不相适应甚至相悖。 　　

一位多年从事户籍制度研究的学者指出，这项制度虽然出现于改革开放之后，但其指导思想却是传承了计划经济年代的思维模式，其目标是限制人口流动和预防犯罪。从历史，它曾经极大地发挥了预设的作用，但在之后的年份里则不能和社会发展的方向和速度相匹配，尤其是在施行的过程中产生了大量先前无法预见、实际又无法控制的问题，比如加重出行人员的经济负担以及过分干预活动自由等等。 　　
沈阳市公安局户政处副处长何凡分析，对外来务工经商人员收费办证，带有歧视色彩，违背了“公民在法律面前人人平等”的宪法原则，为什么同样是中国公民，城市居民可以自由地到农村走动，而进城农民却要遭遇暂住证这道关卡？另外，在办理暂住证过程中，往往与经济利益挂钩，使其成为“交费收据”，违背了广大群众意愿。 　　
暂住证制度的不合时宜还表现在它与国际公约相悖。我国已经于1997年10月签署了联合国《经济、社会和文化权利公约》，1998年10月签署了《公民权利和政治权利公约》，其中《公民权利和政治权利公约》第十二条第一款规定，“合法处在一国领土内的每一个人在该领土内有权享受迁徙自由和选择住所的自由”。何凡说，落实《世界人权宣言》，两个公约具有法律约束力，我国已经加入世界贸易组织，暂住证制度显然不符合公约的上述规定。 　　

沈阳市纪委特邀监察员、辽宁省机械研究院高级工程师尹镇东提出，暂住证遭人非议并不因为是它自身的问题，其弊端的根源是在执行过程中出现经济利益的驱动或者被利用取得某些经济利益。把暂住证这个本是证明个人身份的东西和受教育的权利、接受社会保障的权利等联系起来必定会出现问题。辽宁万嘉律师事务所律师夏方则说，从宪法看，人口自然合法的流动是宪法赋予每个公民的基本权利，取消暂住证势在必然。 　　

暂住证告别沈阳 　　

7月22日，沈阳市公安局正式对外宣布：从即日起，取消对外来人口办理暂住证，改为免费申报暂住登记制度，在全国率先推出对外来人口“市民化管理、亲情化服务和人性化执法”的零收费管理模式。与过去实行的外来人口暂住证制度相比，沈阳市公安局推出的外来人口申报暂住登记制度操作简便，不收取任何费用。 　　

同时沈阳市公安局郑重承诺，为达到“市民化管理、亲情化服务和人性化执法”的要求，外来人员申报暂住登记后将与沈阳市民享受同样的人身权利；公安人员要改变过去那种针对外来人口的“扰民式”的清查和盘查；不得随意违法采取任何强制措施，限制外来人员的人身自由。在沈阳的外来人不再为没有暂住证而担忧，也不用担心半夜有人敲门进派出所、怕罚款了。

沈阳市公安局负责人介绍，目前沈阳市有暂住人口30余万人，加上流动人口可达到50万人。改革暂住证管理体制后，将代之以实行申报暂住登记制度，停止收取依附《暂住证》的各项费用。这一改革措施的实施，每年将为外地来沈阳人员免除近千万元的经济负担。 　　

沈阳市公安局向社会郑重承诺，今后凡以公安机关名义向来沈阳的外地人员收取和变相收取各种费用，有意刁难以致违法侵犯外来人员人身自由和其他权利的，发现一起查处一起，并严肃追究有关人员的责任。 　　

沈阳市公安局负责人在新闻发布会上有一段针对外来人口说的话，非常感人：包括你们在内的我国公民，每个人都享有宪法、法律赋予的各项权利，人身权利、财产权利和民主权利等。公安机关将严格按照法律规定，保护你们的合法权益，为你们在沈阳兴业发展做好服务工作。 　　

沈阳停止暂住证制度之后，取而代之的是不附带任何收费的登记制度。这种登记制度不仅可以为外来人口在同当地政府各机关以及学校打交道当中提供便利，重要的是，它还可以为在沈阳居住满叁年的外地人口参加在当地举行的选举提供必要条件。在今年的全国人民代表大会上，已经出现了以外地人身份在当地参加选举而成为人大代表的例子。沈阳市公安局负责人表示，我们必须保障这种权利在沈阳也能够得以实现。 　　

取消暂住证大势所趋 　　

发生在2003年3月20日的“滞留事件”，让32位民工对西安城的美好向往大打折扣。不久，广东发生的“孙志刚事件”使社会各界对收容遣送制度的谴责声再次响起。透视这两个事件，不难看出流动人口在城市中遭遇的种种伤痛，不能不使人再次对暂住证发出抗议。 　　

据报道，到西安某中学打工的32位民工初来乍到，还没有签订劳动合同，没有办理暂住证，刚睡下不久，一位穿着制服的民警就进了他们的房间，身后还跟着几个穿便衣的人，让民工在房子外面集合。最后，民工们排成长队被带进派出所，挨个被叫进办公室作笔录，直到第二天凌晨四点多，在派出所里挨饿受冻多时。最后，事件以民警向民工道歉而告终。但事情却起始于一个简单的理由───查验暂住证。 　　

引起轩然大波的孙志刚事件同样难摆脱暂住证的影子。有专家曾指出，孙志刚的死，缘于那张小小的暂住证。 　　

今年6月20日，国务院公布《城市流浪乞讨人员救助管理办法》，收容遣送制度宣告寿终正寝，无疑加快了暂住证退出历史舞台的速度。 　　

一个月后，沈阳率先取消暂住证，沈阳市公安局户政处的何凡认为是国家大气候、公安小环境共同促成的结果。 　　

何凡说，中国加入世贸，对公民的国民待遇问题提上了议事日程，一个国家的公民有权在自己的国家内自由迁徙、流动，“这是大势所趋”。 　　

今年6月末，辽宁省公安厅做出了对成建制外来人口不办暂住证的决定。在这样的背景下，沈阳公安决心对暂住证管理办法进行全面改革。 　　申报居住登记指南 　　凡无沈阳市常住户口且居住3日以上的外地来沈人员（“外来人口”），均应按规定申报居住登记。 　　

申报居住登记须持本人居民身份证或户口簿、近期一寸免冠照片两张；申报居住登记免收一切费用。 　　

外来人口在沈阳市居住地址变迁的，应在3日内到新居住地公安派出所申报住址变更登记；外来人口离开沈阳市时，应按照登记程序申报注销。 　　

外来人口已办理的暂住证有效期限未满，且居住地址没有变化的，无须另行申报居住登记；暂住证有效期限已满或届满时，应当重新申报居住登记。 　　

外来人口已申报居住登记的，需要出具在沈居住的证明时，居住地公安机关应当为其提供居住登记证明；未申报居住登记的，公安机关不予受理。 　　

信息化筑起治安防火墙 　　

昨日下午，在沈阳市人口信息中心，工作人员刘宇端坐在电脑前，向记者演示了沈阳市公安局自行开发的“流动人口及出租房屋信息管理系统”。他说，来沈的外来人口申报居住登记后，相关信息立即被纳入管理系统，全市270多个派出所联网，在任何一个派出所都可以查询录入者的信息。 　　

记者看到，刘宇输入一个叫王琦的人名后，鼠标轻点，王琦的自然状况、工作单位、居住地址、填报信息的派出所等资料都相应出现。刘宇还告诉记者，一名外来人口若离开居住地点不去所在派出所按照登记程序申报注销，当他到别的派出所辖区居住并登记时，这个派出所在录入其信息时，可以把他在原先住地派出所填报的数据录入，并且更新变化的信息，从而保持信息管理系统数据的连续性与新鲜性。

　　有关人士认为，通过现代化的信息管理，每一个到沈阳的外来人口，都像市民一样在公安派出所有登记表，因为微机联网，在每个角落都可以查到外来人口在沈阳学习、工作、行动的轨迹。这样一方面能更好为他们服务，另一方面有利于公安机关打击流窜犯罪，控制社会治安，对稳定社会秩序起到重要作用，还能为其他职能部门开展相关管理工作提供较为准确的依据。 　　

沈阳市外来人口信息管理系统已经在各公安派出所联网运行并24小时全天候开通，只要上网即可查证。 　　

至于治安会不会因为取消暂住证而恶化的问题，何凡说绝对不会。他认为，流动犯罪者总是要躲避监控，不管你办不办证，收不收费。但另一方面，那些普通的民众因为取消了收费而增加了登记的积极性，在总量不变的情况下，反而会使不尊重法律的人更显突出，从而缩小警察的监控范围。 　　

“暂住证明”按需提供 　　

昨日上午，沈阳市于洪区杨士乡宁官村一处院落里，来自朝阳的打工妹孙艳丽正在聚精会神地看一份通告───《沈阳市公安局关于外来人口申报居住登记的通知》。10多天前，她收到了民警上门送来的“致外地来沈朋友一封信”。通知和信的核心内容只有一个，对外来人口实行“依法申报居住登记制度”。 　　

沈阳市公安局宣布取消了暂住证，但在就业、教育、婚育等方面，相关主管部门的举措没有跟进，仍然需要暂住证明，怎么办？与全国其他大中城市相仿，侵扰众多沈阳务工者、经商者的不仅仅是暂住证问题，在就业、教育、医疗等诸多事关切身利益的领域内，他们也没有市民待遇。取消暂住证并停止收费，有关人士认为这只是“公安部门第一个把市民待遇还给外来人员”，至于就业、教育、医疗等等，在公安权限范围之外。为确保停办暂住证后，不影响外来人口到有关部门办理事情需要暂住证明，沈阳市公安局采取了一个权宜的办法，专门印制《居民登记证明》，作为外来人口在沈居住的证明，免费提供给需要的外来人口。为了预防这个“暂住证明”成为暂住证的变版，公安局规定：证明的开具没有任何强制性；并非人人都发，而是个人提出要求时，派出所才为其提供；且绝对不能收费。 　　

考虑到外来人员工作繁忙，沈阳市公安局实行“暂住申报制”───采取互动方式，外来人员可以前往派出所进行暂住登记，民警也要主动上门作登记服务。沈阳市公安局于洪分局杨士派出所所长赵兴起告诉记者，按照我国法律，要求流动人口必须主动到公安派出所申报登记，但从便民角度来讲，有些外来人口确实想来，但是工作很忙，脱不开身，民警深入到社区当中去，为他们进行登记、管理理所应当。 　　

和孙艳丽住处不远的王玉丽来沈打工已经4年，说起取消暂住证，她的话匣子打开了。“过去，办暂住证需要交钱，还有一系列的费用，一年下来一个人需要将近500元，对我来说真是负担。但却不得不交，不敢不交，合理不合理，咱也不敢说”，“对比当地人，心里觉得不平衡，好像生活在这里的二等公民一样”。最使她不能忍受的事，出门办事还得随身揣着暂住证，因为“如果出门不带它，半道遇到警察验证会遇到麻烦，甚至罚款”。 　　

对不合理的暂住证，王玉丽的对策是忍，而另外一部分外来人口则是躲了。民警程云志说，过去，一些外来人口对办暂住证交费抵触情绪特别严重，有的人家甚至成天大门紧锁，一听说有民警上门，则跳窗而去。这样，警民关系日渐疏远。 　　

如今，暂住证取消，王玉丽觉得“在本地人面前可以挺直腰杆说话了”。出租房屋给孙艳丽的本地人奈玉英则说“自己出租房屋收入更稳当了”，因为过去有些住户躲办暂住证，警察经常来检查，难免影响房主的业务。现在，租房的外来人口安稳了，奈玉英当然也是受益者。同样，程云志也很高兴。他说，停止办证收费，解除了警民矛盾，拉近了相互距离，这段时间，好多外来人口都能够主动配合自己的工作，积极申报居住登记；自己也减轻了工作压力，可以腾出更多时间用于管理服务。 　　

人性化执法走向何方 　　

昨日，一直为暂住证制度变法忙得不可开交的何凡告诉记者，我们感觉对暂住证管理的改革，在管理模式上是根本的改变，就是改变过去那种歧视、排斥、偏见、驱赶的作法，对流动人口总体上我们提出叫“市民化管理、亲情化服务、人情化执法”，让流动人口通过我们的改革真正融入到沈阳的经济社会当中去，使他们成为一个真真正正的沈阳人，这样才能调动他们的积极性。 　　

有专家指出，沈阳的措施展现出公共管理的新理念，这样的进步已经超出了它本身直接带来的流动人口的公平权利的获得，它还表明，在中国公共管理层开始了一种主动变革的意识和胆识，体现了公共管理的执政为民宗旨。 　　

作为这次变法亲历者，何凡觉得，取消暂住证，对外来人口实施管理服务，必须真正树立属地管理和实有人口管理的理念，不论常住、暂住人口，只要居住在民警管辖社区，就是我们的服务对象，就应该一视同仁，使他们的主体权利与市民平等。民警需要实现角色转换，突出服务保护理念，改变过去“重专政职能，轻服务职能”、“重严管整治，轻人权保障”的做法，完成由“管理员”向“服务员”的转变。工作重心的转移同样重要，要改变过去“重管理、轻服务”的错误倾向，围绕寓管理于服务之中开展工作。 　　

多个城市纷纷效仿 一石激起千层浪。

今夏的沈阳温度并不是太高，但取消暂住证的消息却使社会各界对此壮举的关注程度达到沸点。 　　

在公安部8月7日上午召开的新闻发布会上，公安部副部长白景富指出，农民工进城，他们同样是城市的建设者，是城市财富的贡献者。对他们应该有一个正确的态度，应该公平、公正地对待他们。过去对于农民工进城，因为他们没有暂住证，对他们进行收容、遣送，甚至罚款，这是错误的。 　　

对于沈阳等地取消对外来人员的暂住证政策，白景富说，有的地方在研究探索方面先走了一步，先采取了一些措施，对于地方对这个问题积极的探索、研究，以及采取的积极措施，应该予以支持。 　　

中国社科院社会学研究所社会政策研究中心副主任唐钧副研究员强调，暂住证制度的取消保证了外来人口，主要是农民工能够获得城市合法居住的权利，促进了社会人口流动，促使人口资源在市场机制作用下全国范围的优化组合，有利于推动社会经济的快速发展。 　　

国务院发展研究中心研究员赵树凯早在前几年各地普遍加强暂住证管理的时候，就提出要取消暂住证。谈到沈阳取消暂住证，他说：“沈阳的这种做法不亚于与中小城市放开落户条件限制等量齐观。从户籍管理体制管理的法制环境看，暂住证制度就不应该存在，因为作为每一个中国公民，都有在中国流动居住就业的权利。他在中国的任何一个地方就不应该是暂住，这是一种公民的权利，应该受到充分的尊重和保护。” 　　

继沈阳取消暂住证政策之后，我国的部分省市也开始实行取消暂住证政策，采取城市外来人口免费申报暂住制度。安徽芜湖在省内率先取消暂住证，外地人员到达芜湖后，应携带本人的身份证或有关户籍证件，及时主动到居住地的公安派出所如实申报登记，由派出所将其相关情况录入市公安局实有人口信息管理系。浙江德清县公安局从7月29日开始取消对外来人口办理《暂住证》，在浙江省率先推出对外来人口“市民化管理、亲情化服务和人性化执法”的零收费管理模式。北京将取消实行10年的港澳人员及华侨在京暂住证，济南高新区要取消暂住证。 　　

沈阳取消暂住证，本地各界人士都表示“举双手赞成”。沈阳市人大代表、中科院金属研究所研究员冯有为认为这项举措的深远意义不是一年两年能够完全看出来的，“这件事将来在我们人权建设的历史上，会大书一笔的”，“很可能带来我们国家户口管理条例、公安部关于城镇暂住人口暂行规定等一系列法规、规章的修改”，“对流动人口的这种管理办法实际是为经济发展创造了良好的人口管理法制环境”。