严家祺：论废除“最高权力终身制”

从上世纪八十年代中国实行“改革开放”以来，经济一直在持续增长。一个国家从贫困走向富裕，并不需要长期保持百分之七、八的高增长率，而是需要持续不断的、年复一年的，略高于人口增长率的经济增长。一个国家只要有百分之五的年增长率，一百二十八年后，这个国家的经济规模就会扩大五百多倍。

一个国家从贫困走向富裕，不仅要提高国民生产总值，而且要不断缩小贫困人口的比重。如果经济增长成果只为少数人享有，两极分化日益严重，贫困面日益扩大，这样的经济增长就难以持续。可以说，经济增长中的两极化，是一个国家发生内乱的重要因素。

打断一个国家经济持续增长的另一要素，就是最高权力终身制。中国和世界上许多国家的历史，已经用无数事例证明，最高权力的终身制，往往伴随着政变、阴谋、宫廷杀戮。任何人都有缺点、弱点。当一个人掌握最高权力并企图终身任职时，最高权力握有者的缺点、弱点不仅不会克服，而且会受到包围着他的那些人的鼓励、纵容，从而影响全国政治。在对首脑人物有严格连任限制的情况下，如果他称职，他也不可能终身任职，以避免一个原来称职的首脑在日后变得专横暴戾、无所顾忌。如果他不称职，可以通过投票来撤换。而终身握有最高权力的人，那些国王、皇帝、沙皇、哈里发和终身总统们，只能通过武力来撤换。一旦人民苦难的呼声被国王和终身首脑封闭起来，内乱就会发生，人民就只能通过暴力的道路来表达自己的要求。只要有最高权力的终身制，共和国就名存实亡，国家也就会陷入没有尽头的王朝循环的圈子里，内乱、衰败、改革、繁荣和新的内乱继起，循环往复，永无止息。

中国走向富强，需要有一个持续不断的、年复一年的，略高于人口增长率的经济增长。在实行市场经济后，防止两极化、不断缩小贫困面和废止最高权力的终身制是中国富强的起码前提。

废除终身制的涵义

“终身制”本来涵义，是指一个人可以终身或没有任期限制掌握国家权力。在许多国家，法官实行终身制，美国最高法院法官格拉斯任职长达三十六年。在实行法官终身制的情况下，有的可连续任职到去世，有的可以在年老体衰时自愿选择退休，退休年龄并不划一。文官制度可以说是一种规定有退休的终身任职制。私人企业可以随时解聘职员，文官则实行“无过失不得免职”的原则，这种“终身制”通常称为“常任文官制度”。

在实行“文官制度”的国家或地区，由“任命”产生的官员，一般分为两类，一类是依法律规定的资格进行的任命，这就是“文官”，或称“事务类国家公务员”，另一类是“政治性任命”的“政务官”。政务官不能长期任职，必须与选举产生的、任命他的官员共进退，这就是“同步更迭”制度。

在一个有自由选举的国家或地区，由选举产生的议员、代表或立法委员，连选可以连任，连任的次数通常没有限制，而且按选举法来说，也不可能规定“当选年龄”的上限，因为，选举法无法剥夺高龄选民的选举权与被选举权。美国联邦众议员丁格尔现年七十五岁，担任众议员已长达四十六年。按“终身制”的字面意义来说，一位议员，连选连任，任职数十年直到去世，也可以视为“终身制”。

选举可以分为“自由选举”和“受控选举”。所谓“自由选举”，就是选举人、被选举人、选举提名、投票、计票过程均不受某一人或某一集团控制的选举，如果上述一项因素或过程受到控制，就是“受控选举”。香港特首选举，是一种典型的“受控选举”，因为“特首选举人”本身是一个受控产生的“小圈子”，香港市民不能影响这些“选举人”的产生。中国省级人大代表、全国人大代表、全国人大常委委员、中国国家主席、国家军事委员会主席、全国人大常委委员长等的选举，都是“受控选举”，其“控制程度”远高于香港特首选举。在中国共产党党内，党的全国代表大会代表、中央委员、政治局委员、政治局常委以至总书记的选举，也是典型的“受控选举”。由于选举分为多级，候选人提名受到多次控制，所以，在中国大陆，普通公民投下“神圣的一票”，绝不会影响某一已提名为“全国人大代表”的人是否当选，而普通党员的“神圣一票”，同样不会影响“全国代表”的人选是否当选。

“受控选举”与“老人政治”

正因为中国共产党党内和中国国家的选举，在县一级以上都是“受控选举”，候选人的提名完全为少数人控制，“选举人”也由“下一级受控选举”产生。在“自由选举”下，即使有人高龄当选，也不会造成“老人政治”；而“受控选举”下，如果没有候选人年龄限制，势必造成大批老人专权的“老人政治”。在十五大召开前，据传乔石和江泽民之间有一协议，以江泽民在“十六大”退休来换取乔石“十五大”退休。在“自由选举”下，政治家没有退休，而乔石则成了“受控选举”下放弃施展自己政治才能的牺牲者。

在实行“受控选举”的情况下，邓小平在上世纪八十年代初提出“废除实际上存在的领导职务终身制”，是一个重大进步。由于中国共产党党章和中国宪法中并无“终身制”的明文规定，邓小平深知，由于“受控选举”的存在，“候选人”由“小圈子”决定，所以存在着“实际上的终身制”。按照邓小平的意思，“废除终身制”，首先是指党政领导人实行“退休制度”，第二是对国家主席、总理等职位实行连续任职的届数限制，即实行“限任制”。

中国一九八二年宪法的“漏洞”

一九八○年八月十八日，邓小平在一次会议上作了《党和国家领导制度的改革》的讲话，全面阐述了“废除干部领导职务终身制”问题。邓小平说，一九八○年二月召开的中国共产党十一届五中全会“讨论的党章草案，提出废除干部领导职务终身制，现在看来，还需要进一步修改补充。”邓小平明确指出，“任何领导干部的任职都不能是无限期的。”正是在邓小平的坚持下，一九八二年五月公布的《中华人民共和国宪法修改草案》中首次明文规定了“国家主席”、“国务院总理”等“连续任职不得超过两届”。就在人民出版社出版发行《中华人民共和国宪法修改草案》的同一天，北京《光明日报》五月五日刊出了我在“宪法修改草案座谈会”上的发言。在这次座谈会上，我明确提出“国家主席、国务院总理、中央军委主席的相互关系如何，会对今后的国家政治生活发生影响，需要很好地加以研究”，我还谈及了“国家元首、政府首脑和国家最高行政权的实际掌握者相互关系”的“四种模式”，明确提出“第四种模式”－－“国家元首和政府首脑都无实权，权力集中在另外一些人手中”－－“是完全不足取的”。

在一九四九年后中国大陆公布的四部宪法中，一九八二年宪法是最好的一部，但八二宪法存在着非常重大的缺陷。这部宪法虽然首次明文规定了“国家元首”、“政府首脑”的“限任制”，但把“武装部队的统率权”从“最高行政权”中分离了出来，使“国家元首”或“政府首脑”不一定担任“国家中央军委主席”，形成我在“宪法修改草案座谈会”上所说的“第四种模式”。

八二宪法把“全国武装力量的统率权”和“最高行政权”分开了，“国家中央军委主席”成了一个独立于“国家元首”和“政府首脑”以外的职位，并且没有连任限制。在“非军事专政”的国家，“武装力量的统率权”要么属于国家元首，要么属于政府首脑，而且，这一权力随着“国家元首”或“政府首脑”的“连任限制”而不可能长期为一人所掌握。一九八二年宪法的“漏洞”，使担任“国家中央军委主席”的邓小平的权力实际上凌驾在“国家主席”和“党的总书记”之上。一九八二年宪法这一“漏洞”，在正常情况下不会出现问题，但在“非常情况”下，“武装力量统率权”与“最高行政权”的分开，将会形成两个权力中心，并导致政治风暴。

亚非拉美国家“三连任”的教训

二○○三年，中国将召开第十届全国人民代表大会。由于江泽民已连续担任两届“国家主席”，按宪法规定，江泽民已不能再连任“国家主席”，但由于八二宪法的“漏洞”，江泽民可以连任“国家中央军委主席”。一旦江泽民连任军委主席，我二十年前在北京所说的“第四种模式”将再次成为现实。

江泽民是否连任国家中央军委主席，在今年中国共产党召开“十六大”时便可见分晓，因为，中国共产党也设置“中央军委主席”。如果江泽民在“十六届一中全会”上继续担任“党的中央军委主席”，那么，在二○○三年“十届人大”上，江泽民就会连任“国家军委主席”。这等于说，江泽民有可能依靠手中的“军权”独揽大权，使“最高权力”限任制形同虚设。

在历史上，掌握实权的国王、皇帝、沙皇、哈里发终身任职似乎是天经地义。近代以来，只有在实行君主立宪的国家内，如英国女王、日本天皇，由于是“虚位元首”，不掌实权，仍可终身在位。那些企图终身掌握实权的国王、皇帝、总统们无一会有好下场。伊朗国王巴列维，由于皇室腐败和国内两极化日益严重，最后被赶下王位。菲律宾总统马科斯借修宪使自己担任了二十一年总统，最后被人民推翻。连任六次、任期长达三十二年的印度尼西亚总统苏哈托也遭到了灭亡的命运。连当了十年秘鲁总统的藤森，二○○○年企图寻求三连任，最后只得逃窜到日本。在二十一世纪的大趋势下，很少还会有首脑人物企图寻求三连任。俄国总统叶利钦是一位明智的人物，没有把住最高权力不放。非洲莫桑比克总统齐沙诺，明确宣布，不寻求三连任。赞比亚总统齐鲁巴也表示不寻求三连任。如果江泽民看不清二十一世纪的世界大趋势，非要在明年寻求三连任军委主席，握住中国最高权力不放，那只能看他在未来几年中能否躲得过巴列维、马科斯、苏哈托、藤森那样的风暴。

清除帝制残余，确立“最高权力”限任制

在中国加入世界贸易组织后的今天和明天，自由民主法治人权，将形成一股愈来愈大的潮流，冲击着有几千年传统的专制主义陈迹。只有“废除最高权力的终身制”，或严格地说，只有“废除最高行政权掌握者终身任职的制度”，才能在中国最后清除帝制残余，建立名副其实的共和政体。没有新闻自由、组党自由、选举自由就没有民主，而只有“废除最高权力的终身制”，对最高行政权（包括武装力量统率权）职位实行严格的“限任制”，才能使“受控选举”变为“自由选举”。

一九七九年一月至四月，在胡耀邦主持下，北京召开了一次被称为“理论务虚会”的会议。二月四日会上，我作了“废止党和国家在事实上存在的最高领导职务终身制”的发言，主张建立名副其实的“共和政体”。当时，法学家于浩成首先公开表示赞同，后来，我在会议演示文稿上看到历史学家黎澍也表示赞同。在那个时候，真理标准问题的讨论已深入人心，“两个凡是”受到批判，天安门事件刚刚翻案，身兼中国共产党主席、军委主席和国务院总理三职的华国锋的最高权力正在动摇，而当时的江泽民，还在第一机械工业部外事局任局长。没有想到，当年的一位外事局长，今天竟有“把住最高权力不放”的帝王思想，还企图连任军委主席。我现在没有当时“理论务虚会”的会议演示文稿，但我记得，演示文稿上刊登我的发言的“结束语”是，希望在未来的中国，最高领导职务的终身制能够废止，希望有那么一天，我能看到一位中国的最高领导人，在任期期满后，向全中国人民作“告别演说”。事过二十三年后的今天，我仍相信，在不远的将来，这一天一定会到来。

--《争鸣》 (严家祺 2/4/2002 3:32)

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