古人的智慧 賑災是一個系統工程(圖)

宋代的賑災是一個系統工程，圖為清明上河圖。（網絡圖片）

中國自古天災頻仍，為應付災荒、防止災民流離失所，早在公元前的西周時代，便形成了一套系統性的賑災制度，叫做「荒政」，由十二項政策構成：散利（發放救濟物資）、薄征（減免賦稅）；緩刑（暫緩刑罰）；弛力（放寬力役）；舍禁（開禁山澤資源）；去幾（停征關市之稅）；眚禮（減省吉禮）；殺哀（減省凶禮）；蕃樂（停止娛樂）；多婚（鼓勵婚育）；索鬼神（向神靈祈禱）；除盜賊。

到了11至13世紀的宋王朝，由於恰好橫跨了兩個氣候溫暖期，中間還夾著一個寒冷期，氣候變化頻繁，導致自然災害的出現也更加密集，兩宋三百餘年，單就史有記錄的水災，便有600多次，其中浙江一帶發生了130多次，是水患最厲害的地方。宋朝的荒政也因此更加完備，中國第一部救荒專書《救荒活民書》，便誕生在南宋。

一千年前還沒有公共媒體，沒有網際網路，沒有微博，災荒信息的傳播速度非常緩慢。現代人遇到水災什麼的，可以在微博上呼救，但古人無法這麼做。怎麼辦？政府便鼓勵民眾「訴災」，並立法規定，地方官府若阻止民眾「訴災」，即「舉劾之」。為防止地方官員隱瞞災情，宋人還提出，對誇大災情的地方官，朝廷可不予追究；對掩飾災荒者，則坐其罪。

災情核實之後，政府就必須立即啟動荒政。宋代的賑災是一個系統工程，首先是第一時間的賑濟，包括「賑給」，即向災民無償放發糧食及生活必需品，這主要針對赤貧、老幼疾病不能自存之人；「賑糶」，即啟動糧食儲備，以低於市場價的價格售給市民；「賑貸」，即免息或低息借糧、借錢給受災民眾，助其渡過難關、恢復生產；「軍賑」，宋朝將賑災與募兵制結合起來，每有災荒發生，則派人招募流離失所的飢民入伍，「既憫其濱死，又防其為盜」。

災後生產與秩序的恢復是一個漫長的過程，第一時間的賑濟之後，便進入荒政的第二階段了，包括「倚閣」，即對受災民眾暫緩徵稅，今年的賦稅暫停了，合併到明年；「免役」，即免去災民的服役義務；「蠲免」，將災民應徵的賦稅以及拖欠官府的貸款乾脆免除了。宋朝的稅率較高，但國家提供的社會救濟也最為完備，有點「左翼國家」的色彩；宋朝也經常蠲免賦稅，宋人說，「宋以仁立國，蠲租已責之事視前代尤為過之，而中興後尤多，州郡所上水旱、盜賊、逃移、倚閣錢谷，則以詔旨逕直蠲除，無歲無之，殆不勝書」；「寬禁捕」，對災民因為飢餓、情急而做出的一些輕罪行為，比如盜搶食物、出於表達不滿的過激舉動等，給予寬免刑罰；「停作樂」，官方停止娛樂活動，如北宋皇佑元年春，宋仁宗「以河北水災，罷上元張燈，停作樂」。災荒嚴重時，皇帝還要下詔罪己，以示承擔政治責任。

這些賑災政策組合，基本上都在傳統荒政範圍內。宋代比較有現代氣息的賑災模式，表現為市場邏輯的崛起，政府有意識地運用市場機制賑濟災民，這其中的佼佼者，當推北宋名臣范仲淹與趙抃。

據沈括《夢溪筆談》記載，皇佑二年（1050年），兩浙路發生災荒，「吳中大飢，殍殣枕路」，當時范仲淹為杭州知州，兼負責浙西一帶的賑災。范仲淹除了給飢民「發粟」之外，見「吳人喜競渡，好為佛事」，便「縱民競渡」，鼓勵民間多辦些賽龍舟活動，鼓勵居民出遊觀看比賽。他自己則每日「出宴於湖上，自春至夏」。又叫來杭州的「諸佛寺主首」，告訴他們：「飢歲工價至賤，可以大興土木之役。」諸寺主首覺得有道理，於是大興土木，雇佣了許多工人。杭州政府也大舉興建「新敖倉吏舍，日役千夫」。

范仲淹的做法很快引起監察系統的注意，浙西路的監司彈劾「杭州不恤荒政，嬉游不節及公私興造，傷耗民力」（這也說明當時的監察系統反應靈敏、運作正常，如果無人出來彈劾，那才不正常）。范仲淹坦然處之。朝廷派人一調查，發現范仲淹之所以「宴游及興造，皆欲以發有餘之財，以惠貧者」。以今天的眼光來看，范公的舉措，恰好暗合了凱恩斯的理論，即通過擴大投資與鼓勵消費來拉動經濟，從而惠及民生。當時杭州的「貿易、飲食、工技、服力之人，仰食於公私者，日無慮數萬人」，這無數人，都因為范仲淹施行的「凱恩斯經濟刺激政策」，而不致失業、淪為流民。那一年，「兩浙唯杭州晏然，民不流徙」。沈括讚揚說，此皆「先生之美澤也」。

二十年後的熙寧八年（1075年），兩浙路又有災荒，「米價踴貴，飢死者相望」。諸州政府為平抑糧價，皆在「衢路立告賞，禁人增米價」。米價雖然控制住了，但市場上卻沒有多少米可以出售。當時在越州（今紹興）任太守的趙抃，則反其道而行之，命人貼出公告，宣布政府不抑糧價，有多餘糧食之人儘管「增價糶之」，想賣多少價錢就賣多少價錢。如此一來，各地米商見有利可圖，紛紛運米前往越州，很快越州的商品糧供應充足，米價也跌了下來。

這則故事記錄在明代馮夢龍編撰的《智囊全集》中。馮夢龍講完故事後評論說：「大凡物多則賤，少則貴。不求賤而求多，（趙抃）真曉人也。」而對「禁人增米價」的政府行為，馮夢龍則諷刺道，「俗吏往往如此。」以今天的眼光來看，趙抃比俗吏的高明之處，是他不迷信政府權力的「看得見的腳」（行政命令），而更相信市場的「看不見的手」，正好暗合了亞當．斯密的經濟自由主義。

當然，趙抃的賑災方式能夠收到立竿見影之效，也應歸功於宋代已經形成了比較發達的商品糧市場網路。宋人葉適說，湖南「地之所產米最盛，而中家無儲糧。臣嘗細察其故矣。江湖連接，無地不通，一舟出門，萬里惟意，無有礙隔。民計每歲種食之外，餘米盡以貿易，大商則聚小家之所有，小舟亦附大艦而同營，輾轉販糶，以規厚利。」《清明上河圖》就畫了多條停泊在汴河上的漕船，那都是從南方運糧前來京師的。這些漕船看起來不像是官船（因為不見官兵押運），而是私人船隻，可見當時民間市場化的漕運是相當發達的。

二十五年前范仲淹在杭州賑災時，已經巧妙地運用了「看不見的手」，當時杭州米價升至120文每斗，范仲淹貼出榜文，稱以每斗180文收購糧食，「商賈聞之，晨夕爭先，惟恐後，且慮後者繼來。米既輻湊，價亦隨減」。值得指出的是，並非只有范趙二公有此智慧，而是越來越多的宋人都已發現了「看不見的手」的力量，南宋人董煟在他的《救荒活民書》中便明明白白地提出「不抑價」的賑災主張：「惟不抑價，非惟舟車輻湊，而上戶亦恐後時，爭先發廩，米價亦自低矣。」董煟曾經看到，有一些地方，「上司指揮不得妄増米價」，「本欲存恤細民」，卻「不知四境之外米價差高」，牙儈暗暗增價收購本地之米，轉往他州，導致荒情加劇。好事辦出了壞事。

趙抃在越州賑災，也使用過范仲淹的「凱恩斯政策」，「僦（雇佣）民完城四千一百丈，為工三萬八千，計其佣與錢，又與粟再倍之」。不管是依靠自由市場的機制來置配賑災的資源，還是利用凱恩斯手段刺激經濟，這一右一左的政策，當時都收到很好的效果。今天想來，不能不佩服古人的智慧。