史無前例！國民政府在台灣的改革(圖)

1954年蔣介石（左一）與陳誠（左二）合影。（網路圖片）

編者按：本文為看中國網站2013年好文重登，作者帶大家重溫往事，看看1949年國民政府退守台灣後，蔣介石先生如何在風雨飄搖中帶領台灣走出一條民主康莊的大道。

蔣介石台灣施政：推行直選保障私有產權

1949年蔣介石率國民政府退至台灣，內憂外患。黨內一片衰敗頹然，台灣當地經濟通貨膨脹、生產萎縮、物價飛漲、外匯短缺。在這緊要關頭，蔣介石積極推動國民黨的改造與重建、土地改革以及地方自治。台灣也由此奠定了現代化基礎，一躍成為亞洲四小龍之一。回顧這段歷史，以今日的目光來看仍覺有不可思議及驚心動魄之處。我們不禁疑問：國民黨在台灣是如何艱難地走過計畫經濟到市場經濟的改革歷程？在大陸慘敗後的國民黨何來勇氣在台灣進行直選？對於台灣的近代化歷程，我們應有何反思？

1949年到1953年，是對台灣發展關鍵的年代。雖然在這裡是跟大家分享台灣的故事，我想其實是中華民族的共同故事，台灣過去所經歷的成功也好、失敗也好，大家可以共同分享、共同反思，甚至進一步作為我們今後發展的參考。

1949：風雨中飄搖的台灣

1949年，國民黨失敗，撤退到台灣。1949年的台灣政經情勢，可以說是在風雨中飄搖。過了今天可能沒有明天，當時國際社會都不認為台灣能夠生存下去，因為當時台灣通貨膨脹、生產萎縮、物資缺乏、外匯短缺。1948年下半年，零售物價指數飛漲22倍，1949年上半年，平均每月物價上漲52.6％，人民怎麼生活？不但如此，大批國府官員、軍人、眷屬及平民湧入台灣，台灣當時一共500多萬人口，突然增加200多萬人，台灣當時的情況很淒慘。

更糟糕的是，台灣當時整個農工生產是停滯的，因為台灣72％以上的產業是控制在統制經濟的手裡，也就是計畫經濟掌握了人民大多數的經濟生活。很多人以為台灣一直就是市場經濟，其實並非如此。1949年台灣是個十足的統制經濟，國民黨花了十年的時間才從計畫經濟、統制經濟轉變為市場經濟。

1949年的台灣，工農業生產停滯，政府也收不到稅。當時銀行利率已經高到125％，仍舊收不到錢怎麼辦？台灣銀行就只好猛印鈔票，結果就是通貨膨脹，物價每天上漲。台灣銀行連50萬美元的信用狀都開不出來，國際社會不承認，當時台灣的貨幣機能幾乎是崩潰的。

不但如此，為了應付共軍可能的攻擊，蔣介石將一半以上的預算都放在軍事防禦。1949年的台灣是市場失衡、產銷失靈的社會，整個經濟的迴圈都無法運作。台灣經濟原來控制在日本殖民政府手中，生產與銷售都是為了日本的需要。日本人一走，這些生產鏈及服務鏈立刻瓦解了。1949年蔣介石到台灣之後，馬上想到穩定統治，然後就是穩定經濟，恢復農工生產。

怎麼辦？那就要進行改革。

蔣介石改造國民黨

在1949～1953年這一關鍵年代，蔣介石做了這幾件事。第一是徹底改造國民黨。第二是穩定社會。第三，重建台灣的經濟。

國民黨的改造最主要是兩件事，第一是創立了革命實踐研究院，相當於共產黨的中央黨校。另外設立國民黨中央改造委員會，取代國民黨的中央委員會、中央常務委員會。

1950年8月5日正式成立國民黨中央改造委員會，蔣介石親自挑選了16名比較年輕的黨員，也是他比較信賴的黨員，徹底改造國民黨，拋棄派系。蔣介石另設「中央評議委員會」，原來國民黨各派系元老黨員任命為評議委員，地位高，但是有名無實。表面上對他們頗為尊敬，實際上是架空他們。這樣的做法在大陸時行不通，但是到了台灣，這些人手下沒有兵，也沒有辦法。

最跌破大家眼鏡的是，公布中央改造委員會時，與蔣介石關係密切、長期主管黨務的CC系領導陳立夫、陳果夫（所謂的「二陳」）竟然沒有在名單中。根據私人回憶，那一天CC要員看到名單，發現他們兩個都沒有上榜，簡直是驚訝到不知所措。蔣介石決心對CC派開刀，杜絕黨內的派系。

當時陳果夫已經病重，蔣介石認為陳果夫已不重要。至於陳立夫，不但不在改造委員會的名單上，而且蔣介石要陳立夫出國，而且是立刻出國。陳立夫的兒子後來接受訪問時說：那時他還是小孩子，跟鄰居道別都來不及，匆匆忙忙就拉著箱子走了。根據蔣介石的日記，1950年7月17日，蔣介石告訴陳立夫，讓他出國。陳立夫說不願意出國，保證一定不再涉入政治。陳立夫也知道國民黨在大陸的失敗他們有很大的責任，蔣介石就跟他講，你可以不牽扯政治，但是你旁邊的人怎麼可能不讓你做呢？只要你人在，他們就會聚在你的周圍，最好的辦法就是你走。陳立夫不高興，但是也沒有辦法，陳立夫去看宋美齡，宋美齡送給他一本聖經，說希望你出去之後心平氣和，每天讀聖經。陳立夫很無奈，他指著牆上蔣介石的照片說，那個上帝都不管我了，這個上帝還管的了嗎？可是站在蔣介石的立場，陳立夫不走，CC系就還會繼續作怪。我想在改革中，有很多沒有辦法說清是與非的問題。

此後，陳誠開始鐵腕改革，陳誠頒布戒嚴法，對出入境做嚴格的限制。蔣介石在下野之前讓蔣經國等將國庫的黃金運到台灣，陳誠的幣制改革就是用這760萬兩黃金作為準備金。當時還在打仗，這個錢其實很快花完，台灣真正站起來不是靠這760萬的黃金和美元。

決心推行地方自治

蔣介石做的第二件事就是地方自治。關於台灣的地方自治，根據一些檔案和我做的口述歷史，我才知道這些事，對我也很震撼。蔣介石在1950年決心地方自治，1950年1月大事表上只寫了四個字：「地方自治」。他希望在台灣實行直接選舉的省議員、縣市長等，提出之後黨內立刻反對，包括他身邊的人也反對。反對的原因，第一，1950年初的台灣還在風雨飄搖中，站都站不穩，談地方自治和選舉實在不切實際。第二，台灣本地人占台灣人口的85％，大陸來的人大概是13％，如果直接選舉，那大部分的權利就會被那85％的人拿走，國民黨在台灣的控制就沒有了，整個台灣就掌握在本地人的手裡，那國民黨哪還有立足之地呢？

但蔣介石非常堅持，當時負責台灣地方自治的阮毅成，他兒子阮大仁親口告訴我的，儘管面臨黨內反對，蔣介石排除萬難實行了地方自治。首先成立台灣省地方自治研究會，研究規劃，同時為配合地方自治，改造委員會在1950年9月，通過一項決議，把菸酒及林業的管理及稅收改由地方政府接手，此舉使得地方政府有了稅收的來源。

大家不要忘記了，1950年的台灣是怎樣的？在那樣的一個環境裡，1950年7月2日，台灣省第一屆縣市議會議員選舉展開，國民黨很謹慎，沒有一次性選，而是分區、分六期辦理，花蓮縣最早舉行，試點成功，再擴大到屏東縣、高雄縣、高雄市、台南縣、台南市、台中市、彰化縣、嘉義縣等。

接著選舉縣市長，地方首長當然比縣議員更重要。國民黨把選舉分為八期辦理，每一期兩三個縣市，因為這樣比較好控制。這也順利完成，然後是台灣省議會的選舉，也很順利地完成。整個地方自治在兩年內順利完成。與此同時，各基層的鄉長、區長、鎮長、村長、里長等也由人民直接選舉產生。

我在三個月之前才在蔣介石日記中看到這樣的故事：1950年12月台灣省第一屆民選縣市長選舉期間，台中市市長選舉競爭激烈，無黨籍候選人楊基先、國民黨候選人林金標，另一位非國民黨籍候選人廖朝洲競爭市長寶座。廖朝洲無足輕重，主要是楊基先和林金標的競爭。楊基先是地方上有影響力的士家子弟，在競爭中不免批評國民黨，蔣介石密切關注他的言行。楊的聲勢看好，眼看就要贏得選舉，蔣介石忍不住了，12月27日，他打電話給省主席吳國楨，讓吳告訴楊基先自動退選。結果吳國楨回報，對方同意退選，而且「態度良好」。這下子蔣介石反而不好意思了，覺得不安，認為自己干涉選舉的做法「處置不當」，考慮了三天，在1950年12月30日，他決定仍舊依法進行，不加干涉，即使國民黨候選人失敗，「亦無愧色」。他把這個決定告訴吳國楨後，覺得「寸衷大樂」。吳國楨打電話告訴楊基先之後，楊也欣然接受。最後的選舉結果，國民黨失敗了，第一屆台中市市長是一個非國民黨的人。我問了很多朋友都不知道，他們以為國民黨到台灣，那麼龐大的黨政軍力量一定是控制這個控制那個，卻沒想到第一屆台中市市長不是國民黨人！

最後選台北市市長，特別重要。可惜出現一個更厲害的人，叫吳三連，他們的家族就是今天的統一集團，比楊基先還有影響力。國民黨內各種想法都出來了，讓他退選或是延後選舉，但蔣介石最後還是決定不干涉選舉，吳三連最後高票當選。所以，第一屆台北市市長，也不是國民黨人。我看到之後很感慨，我相信蔣介石、陳誠等國民黨領導，當時也不懂選舉，他們只知道要民主，但並不知如何實行民主，他們都是在掙扎中學習，在實踐中學習。

陳誠主持土地改革

接下來是土地改革。陳誠在1949年1月3日上任，3個月後的4月14日就宣布實行三七五減租。為什麼這麼急呢？因為當時國民黨在大陸的局勢日益惡化，台灣人心浮動，欲確保台灣須先求安定，而安定之道，莫先於解決民生問題。就是國民黨在主觀上，蔣介石、陳誠等領導人都知道在大陸沒有做的民生主義、經濟建設，在台灣一定要做。

土地改革主要分為三個階段。第一個階段是三七五減租，當時台灣農民68.8％都是佃農，耕地都集中在30％的地主手裡，佃農遇到一個好的地主租金比較合理，遇到不好的地主可能租金50％～60％，辛苦一年什麼也沒有。所謂三七五減租，就是規定農民向地主付出的租金不能超過37.5％。這個並不難，只要政府有決心，下一個命令就可以解決了。當時很多地主都是省議員、世家子弟，在社會上有控制力，可是陳誠很堅決，他說很多地主反對，誰要反對就來跟我講，我知道不要臉的人有，但是不要命的人沒有。陳誠當時是「台灣省主席兼警備司令」，再加上二二八事情過去沒有多久，地主也要考慮自己的安全等，因此三七五減租非常的順利。

政府不但規定三七五減租，同時成立了三七五租佃委員會，凡是地主和佃農有爭議時，就由委員會協調，不必私下解決。多少年來台灣租佃的陋規很快改變，很多農民的生活立刻獲得改善。1949～1950年時台灣非常流行「三七五新娘」、「三七五耕牛」、「三七五洗衣機」，為什麼？就是以前買不起的，現在減租後農民存到一點錢，可以購買了，三七五減租的效果非常好。

第二個階段是1951年的公地放領。這個也並不難，政府將台灣島上22％的公有耕地賣給佃農，分十年無息償還，也不需要現款償還，可以用耕作物來抵債，因此農民沒有什麼負擔，只要每年繳交實物，十年付完之後這一塊地就是你的了。有相當多的農民通過這種方式拿到了自己的土地，但有規定，無息拿到土地，不能轉讓，以免有人從中得利。萬一農民付不出錢，政府可以幫助解決。從1951年到1976年，政府先後九次、把13.9萬公頃的公地出售給28.6萬家農戶。這等於是一二百萬人，因為每個農民家庭是四五口，甚至是五六口。

到了1953年，土地改革的最後一步，就是耕者有其田，讓每一個農民都可以有自己的土地。但問題來了，政府手上已經沒有土地了，私有土地在30％的地主手上，1953年政府還是非常窮，這時「陳誠是行政院院長」，他跟自己的幕僚就動腦筋想怎麼辦。根據我的口述訪問，當時國民黨內部就有爭論，主要有兩派：一派認為將土地無償徵收過來就可以了，不需要花錢。但另一派就認為，不能無償徵收土地，這樣一定會引起很大的民怨，地主肯定很不高興。我們還是想辦法找錢，向地主購買土地，或是其他比較和緩的方式。

1953年時，提出將土地從地主手裡無償徵收並沒有什麼大不了，但陳誠很了不起，主張徵收的很重要的人就是蔣經國，陳誠居然敢跟蔣經國對著幹，沒有採納他的意見，反而採納了蕭錚、阮毅成等實際操作土地改革者的意見。他們想出了一個辦法，現在政府沒有錢，但政府手裡有很多公營企業，將公營企業的股票和地主換地，同時政府發行土地債券，十年償還。這個換地在台灣引起很大的爭執，因為這是史無前例，中國歷史上從來沒有過的事。

大家要知道，國民黨的民生主義的原則是孫中山講的「節制私人資本、發達國家資本」，而現在將公營企業的股票和地主換地，那是地主擁有企業，就變成了私人資本了，這不是違反孫中山的原則嗎？國民黨內部立刻有很大的爭執。當時負責做這件事的人每天都要說服國民黨的立法代表，說你們不要擔心，絕對不會讓私人企業得利，我們會徵稅，整個社會還是公平合理的。他們一天到晚都要去講。最後陳誠採納了這個方式，1953年4月實施的《實施耕者有其田條例》，地主可以擁有相當數量的土地，超過的一律由政府收購，用七成土地債券和三成股票跟地主換地。政府拿出台灣水泥公司、台灣紙業公司、台灣農林公司和台灣工礦公司的股票跟地主換地，再把土地出售給目前在這些田地上耕作的農民。台灣海基會董事長辜振甫就是地主，當時拿到台灣水泥公司的股票，到今天台灣水泥公司還是辜家的。台灣水泥公司很大，當時國民黨內部有很大爭議，很多人反對，說水泥是國防工業，怎麼可以給民間做？可是問題是，政府必須拿好的工業跟地主換地，壞的人家不要。

拿到的土地就給農民，還是一樣，十年無息貸款，如果農民十年都付了，最後土地就是他的了。「耕者有其田」政策，農民額手稱慶，但非常多的地主反對。1953年時，他們怎麼知道什麼是股票，覺得國民黨用幾張紙來騙他們的土地，很多地主很生氣，就將這些股票貼在牆上當壁紙。還有一些地主因此跑到日本等地反對政府，成為今天的「台獨」的這些人。但是不管怎麼說，大部分的地主還是選擇跟政府合作，最後都成為台灣的巨富，他們不是有錢人，而是很有錢的人，台泥的股票都漲了幾百倍，辜振甫家裡就是這樣成為巨富的。

我們現在回過頭來看，台灣的土地改革是相當順利的，但是我們也可以看到中間很多不可思議的事，1949年風雨飄搖，就敢實行土改，而且在每一關口都做了正確的決定，沒有採取強制徵收，採納了用公營企業向地主換地。另外，國民黨的運氣很好，當它選擇這樣做的時候，大部分的國民黨領導沒有想到，其實這已經在無意中推動了工商業的發展，將資金往工商業擠。本來地主每天在家裡沒有事就喝茶喝酒、寫寫詩，但是沒有想到給他們股票之後，要開始經營，這些地主就開始轉為工商企業主。無形中，那麼早就推動了台灣民營工商企業的發展，這是很奇妙的事。當時看到這一點的人極少數，只有尹仲容等部分人看到，大部分的國民黨官員都不能理解。但這對於後來台灣的工業和商業突然蓬勃發展，是非常重要的。

台灣改革的反思：大失敗才會大反省

國民黨的改造是國民黨本身的問題，而地方自治和土地改革是真正深入台灣的民間，對社會和經濟做了很重大的改革。本來大部分農民都沒有自己的土地，現在他們通過三七五減租、公地放領以及耕者有其田有了土地，這個重新分配並不只是對農民，對地主也是，地主本來在家裡吃老本、守著土地，現在拿到了公營企業的股票，開始去經營了，這又是資源的重新分配，也是對私有財產的保障。這些都很重要，奠定了台灣今後的發展。

因為有了1949年的大失敗，才能帶來國民黨真正的反省。我們可以這麼假設，如果國民黨在1949年沒有這麼大的慘敗，蔣介石、陳誠這些領導人會不會真的做這麼大的反省？我們不知道。因為人都是有既得利益不願意放手的，大失敗才會大反省。更重要的是，他們在那麼艱困的環境下勇敢改革，有規劃、有步驟逐漸進行。他們也在摸索中學習、在實踐中學習，本來他們也不懂什麼是地方自治，但是一步步做，最後不是85％的台灣人都掌握了政權，相反的，因為國民黨在選舉中基本做的還不錯，所以有越來越多的台灣人願意加入國民黨，成為國民黨的候選人參加選舉，這就是為什麼國民黨在台灣可以長期掌權的原因。

此外，還有外來專家的很好規劃，政府也根據專家的規劃很認真地做。蔣介石和陳誠，特別是陳誠，在幾個重大決策中都做對了。在好幾次都變了中，陳誠的決策至為關鍵，到底是國營企業？還是私營企業？陳誠支持了自營企業。走計畫經濟還是市場經濟？陳誠選擇了市場經濟。領導者在關鍵時刻的決策正確，對於日後整個社會經濟的發展是非常重要的。

當然，台灣在整個三年的關鍵年代之中也產生很多的副作用，最大的副作用就是後來的「台獨」，一些大地主不贊成國民黨的土地改革，跑到日本組織「台獨」。還有就是因為公地放領、耕者有其田，農民每一個人都拿到一塊地，手工時代小塊地沒有問題，可是社會越來越發展，這就成為機械化的障礙，所以後來台灣又做了好幾次的土地改革。

總結起來，在那個關鍵的年代裡，國民黨這些領導人願意謙卑地反省，願意徹底地改革，才奠定了台灣日後整個社會的發展基礎。我們今天重看當年的努力，可以反思、可以思考，甚至是有可以參考的地方。我們要勇於改革，不要害怕。在實踐中學習，希望大家一起共勉。