形同虛設的「民告官」

【看中國2014年01月18日訊】中共十八屆三中全會後，於去年底舉行本屆人大常委會六次會議，審議了《行政訴訟法修正案》。「穩定壓倒一切」的舉措已經控制不了中國社會，中共至今尚未認識「法治壓倒一切」的普世真理，只對形同虛設的「民告官」法進行修修補補，其結果仍適得其反。

「民告官」現狀

《行政訴訟法》於一九八九年經全國人大通過，於一九九○年施行，二十三年後才提出修訂。在人治型社會中，「民告官」或許是個偽問題。

首先，「民告官」門難進。二○一一年，在中國大陸法院以不予受理和駁回起訴的行政案，佔全國一審結案數的百分之七點八，是民商類案的七點八倍。這還未包括各種「土政策」、「隱性」的不予立案者不計其數的個案。

其次，最高法院受制於中央政法委，各級法院受制於地方黨委。司法不獨立就公信不彰，導致「民告官」畸高的上訴率、上訪率和申訴率。二○一一年，全國「民告官」上訴率達百分之七十二點八二，是刑案的六倍和民商案的二點四倍；行政案的申訴率高達百分之八點五，是刑案六倍、民商案的六點三倍。近十年來，「民告官」的勝訴率，平均只有百分之六點七，而撤訴率卻在七成以上，實體裁判只有百分之二十七點二一。

同時，進京上訪率持續走高，二○一一年全國行政一審收案量只佔所有收案量總數的百分之一點八，但當年到最高法院登記上訪申訴的「民告官」案，卻佔全部上訪申訴案的百分之十八點五。

縣法院審不了縣政府，省法院也告不了省政府，更告不了國務院。民到哪兒去告主席、總理、執政黨？民到哪兒去告江澤民、胡錦濤？二十三年的實踐證明，中國大陸的民告官制度幾乎是形同虛設。

中共十八屆三中全會通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大的決定》，要推動省以下法院、檢察院人財物垂直統一管理，許多人認為這又是一個新的偽問題。試問，中共的各級紀委、政法委、監察系統為何不率先實行人財物垂直統一管理？若不打破報禁、黨禁這也許又是一個新烏托邦。

民眾抗議聲不斷

二十三年的實踐證明，人們對形同虛設的「民告官」制度並不是一般的不滿，而是抗議聲不斷。近年來，各地民眾上訪數已達二千萬人以上，至少有二百萬人到過北京和省級政府上訪。截訪已成了各地政府的一大產業，有人到法院告政府，要求公開每年維穩費開支，但被法院裁定不受理，理由屬國家秘密。

目前的《行政訴訟法》，只受理所謂具體的行政行為，而各國法院還普遍受理抽象的行政行為、內部行政行為。中共大陸的抽象行政行為是指中共黨和政府發布的法規、規章、文件，其中具有普遍約束力的規定行為，即「紅頭文件」。儘管這些「紅頭文件」普遍違反了憲法、法律，但「紅頭文件」在中國大陸是法律之上的「法律」，憲法之上的「憲法」。除此之外，上級領導人的口頭和書面批示，又是紅頭文件之上的「紅頭文件」。

中共建政頭三十年實行的是法律虛無主義，後三十年的法律必須服務政治領袖的倫理，立法進入了極大的誤區。法律所設定的官員權力又多、又濫、又細並可執行，而官員的義務又少、又原則並難以操作；而設定公民的權利又少又原則並難以操作，但公民的義務卻又多、又濫、又細並無時無刻被強制執行。法律保護了一個官本位、權本位、黨本位的社會，國民的「民告官」幾乎是難於上青天的夢幻。

近年來，中國大陸每年的行政訴訟案僅有十多萬件，相對法院每年受理的一千二百萬件的總數，佔了不到百分之二。德國人口為八千萬，但每年的行政訴訟案卻平均高達二十萬至三十萬件。

政府不改革，「民告官」永屬擺設

中共改革三十五年，進行了七次政府體制改革，無一例外均是越改越失敗。七次改革的重心在橫向政府機構調整，縱向精簡政府層級的改革始終未提到議事日程。政府層級不但未減少，反而由四級政府架構演變成更為複雜的五級政府體系。全球成熟的市場經濟國家，大都設三級政府和三級政府預算。

目前，中國大陸的五級政府、五級財政，國務院各部委掌握了二百九十多項專項財政轉移支付的大權，從鄉鎮到縣、市再到省，然後再到中央，都在「跑部錢進」，這更增加了官員腐敗的機率。現中國大陸約有十九萬個鎮和十五萬個鄉政府，這些原都屬縣政府派出機構卻變成了有發「紅頭文件」的政府，中國百姓「民告官」比登天還難，絕非是一句氣話。

當今，世界各國普遍有違憲審查機制，設立各種形式的憲法法院和行政法院。憲法法院主要審查違憲行為，主要是政府的各種抽象的行政行為等；行政法院或專門的行政法庭主要審理「民告官」的各類個案。「民告官」是國民受到公權力侵害的一種主要法律補救措施，而形同虛設的行政訴訟和復議制度，只能引發各類群體事件的風起雲湧和爆炸聲不斷。

中國若沒有刮骨療毒式的政治改革，就不可能有真正的「民告官」。具有廣泛公信力的「民告官」制度，是體制性腐敗癌細胞擴散的剋星。若中國的執政黨至今還無此認識及盡快採取對策，「亡黨失政」並非遙不可及。

(文章僅代表作者個人立場和觀點)