百年憲政，百年孤獨 （上）(組圖)

導語：百年憲政，時髦50載，冷寂50載--百年憲政，百年孤獨。憲政，曾時髦50餘年，又冷寂50餘年，如今又莫名其妙地時髦起來了。中國憲政之路，民間基礎已具備，只拭目以執政者鬆綁。但「其言鑿鑿，其行渺渺」，依然「路漫漫兮其修遠矣」，甚則可能漸行漸遠漸無聲。

當我們環伺四周：東北望，日韓行憲漸已成熟，韓國已誕生首位女總統；西南見，印泰憲政學步漸成，泰國也誕生了首位女總理……最後，我們顧影自憐，驀然回首，影子裡只有更加孤獨的朝鮮跳著醜陋的舞步，似是昨日夢魘……

謹以此篇向推動憲政並為之獻身的政治家宋教仁先生和堅持憲政理念並終生不泯其志的大學者胡適先生致敬！

百年憲政，百年孤獨--憲法很近，憲政很遠（網路圖片）

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一、正其義：正名憲政

憲不憲政，與憲法有關，但憲法並不是全部，更不是關鍵。而中國學習西方，想實行主權在民的憲政，恰恰做了一樁買櫝還珠的買賣，徒徒要了憲法的這個盒子，還掉了憲政精神珠子。

（一）開宗明義：憲政只是幼稚園政治

開宗明義，憲政並不是陽春白雪，深不可測，望不可即，按胡適先生的絕妙好辭，就是幼稚園的政治。所以，日韓可施，印泰亦行，主要看當政者有沒有這個意識。

正其義，憲政就是一種以法治為形式，以民主為基礎，以分權制衡為手段，以個人自由為宗旨的政治體制。美國學者薩托利概括之，認為憲政需具五要素：一是有一部叫做憲法的高級法，不管其是否成文；二是存在司法審查；三是有一個獨立的法官組成的獨立的司法機關；四是存在基本性的正當法律程序；五是存在有約束力的立法方式上的程序規定。

若再概括為兩點：一是約束政府權力，讓它依法辦事，不能肆意侵犯公民的自由；二是合理組織國家機關，使之互相制約和符合當時的實際情況，實現高效運行和社會穩定。若更通俗的概括：憲政就是限政，限制政府權力，保障主權在民。

從概念而言，憲政非常簡單而且非常透徹。但是，要在中國實現憲政，那就難，走了一百年憲政之路，竟然還在原地踏步，甚至出現了某些倒退。

一些放之四海而皆行的制度，具有普適性，有著普世的價值，中國人再特殊也始終是地球人啊，悲催的是，這些制度到了咱們中國，往往要刻意地銘上「特色」兩字，或曰「民智未開，時機未到」等國情論。比如官員財產公示，不就是一個「陽光法案」麼，早已通行世界，結果中國非要搞得像開天闢地頭一番一般，這些個人試行，那些個地試點，裝一副摸著石頭過河的苦逼樣，這就比較扯了，快感了官員，蛋疼了民眾。

（二）名實之辯：有憲法未必有憲政

中國走向憲政之路，歷來注重形式，一直忙於制憲，這裡有必要說說憲法與憲政的關係。

百年憲政之路，以法治國，其路漫漫兮（來源：天涯論壇）

憲法，不是憲政的全部。憲法只不過政府對民眾實行憲政的書面契約而已。眾所周知，作為契約，若無兌現，那就是空頭支票一張。所謂畫餅充飢，當那個人連連畫給你十多個餅，你認為他一定是神筆馬良嗎？況且，即使遵守了契約，若這份契約違背憲政精神，不是約束政府的，而恰恰是限制民眾的，那麼更談不上憲政了。

所以，有憲法未必有憲政。

讀史可明鑒，中國自1908年公布第一部憲法《欽定憲法大綱》以來，從不缺一部時髦的憲法。即使是因賄選當上大總統的北洋軍閥曹錕主持下修訂的憲法，也是值得後人稱道的，但始終沒有實現憲政的目標，甚至離這個目標漸行漸遠漸無聲了。因此，憲法枉自成為閑法。

眾所周知，作為契約，只要立約者講信譽，可以書面，也可以口頭的。英國作為老牌憲政國家，雖然並無成文的憲法，卻具備權力制衡的事實，「主權在民」已然成為政治傳統。所以，英國雖然沒成文的憲法，卻照樣屬於憲政國家。

無憲法而有憲政，有人感到困惑，其實不難理解。我曾與某位青年學者徹夜長談孔子和儒家思想，談及中國傳統社會結構。我當時就通過設問來闡述這麼一個觀點：自秦至清二千餘年，為什麼中國社會結構如此穩固？我認為，主要是在「政統」之外，還有一個體繫在支撐著傳統社會。這個體系叫什麼呢？就是「道統」。「政統」與「道統」成為支撐中國社會發展的兩條平行線，「政統」由皇權維繫著，而「道統」則由知識份子——甚至整個社會維繫著，而且更為穩固，所以，中國社會一直按照這個老規矩週而復始地運行，雖沒有什麼成文的「道統」，但運行嫻熟。英國形成穩定的社會結構，取代中國的「道統」，恰恰是英國的「法統」，而這種不成文的「法統」約束了英國政府，從而實現了國家的憲政。

二、追其史：百年憲政

回望歷史，中國的憲政意識發軔於國家危亡的特殊年代，1908年行將就木的滿清王朝，為了敷衍洶洶民情，炮製出中國意義上第一部憲法《欽定憲法大綱》，這是君主立憲的為藍本的，揭開了立憲、行憲的序幕。

（一）百年立憲史

中國百年憲政之路，若說中國人立憲，大概可以列入世界記錄：百餘年間一共立了14部憲法。但令人啼笑皆非的，直至今日，中國（大陸地區）還處於「有憲法無憲政」的困局之中。

憲政百年成夢，未解的憲政情結(來源：天涯論壇)

若將14部娓娓道來，恐有口水之嫌，不妨選擇4部具有里程碑的憲法，作簡要評述：

第一部《欽定憲法大綱》，1908年，清政府頒布。

《大綱》規定立法、行政、司法大權名義上統歸皇帝，同時規定：法律由議會議決，皇帝詔命實施，皇帝不得以詔令廢止法律，確認了議會的最高立法權；總理大臣由國會選舉，皇帝任命，為最高行政官員；審判官由皇帝委任，代替皇帝總攬司法權。因此，從立憲而言，已經體現「三權分立」的精神；即使從行憲的角度來看，不能說滿清政府沒去兌現《大綱》，辛亥革命前夕，很多省區省級以下（不包括省）的地方民主自治機構已經成立過半，有些省（如筆者所在的浙江省）的城鎮鄉議事會成立已超過90％，加上法律和司法體制改革，「三權分立」的雛形在各地顯現。

雖然《大綱》存在諸多缺陷，但是憲法作為國家根本大法的地位從此確定下來，這也是傳統法律向近代轉型的最明顯標誌。遺憾的是，未及它見效，辛亥革命就爆發了，中國從此走向了比皇權專制更為可怕的時代。

第二部《臨時約法》，1912年，南京臨時政府頒布。

《約法》又名《五權憲法》。五權是指立法權、行政權、司法權、監察權和考試權，這五權要受到國民選舉權、創製權、彈劾權、復決權四權的制約，五項治權與四項政權的結合才是最理想的憲法。但是，由於《臨時約法》是草創，存在著兩個明顯的缺陷：第一缺陷是沒有考慮中央與地方的關係到底是聯邦制還是中央集權制。正是這個要命的疏忽幾乎直接決定了它自己的命運。你不考慮地方的權力問題，各地的武裝集團怎會承認你呢？特別是後來孫中山先毀法在先，發動「二次革命」，首開軍閥割劇的先河。第二個缺陷是總統許可權規定模糊。它規定了總統和副總統，提到了未來的國會，它將行政權完全賦予了總統，似乎是要採美國的總統制，然而卻沒有仿照美國憲法規定兩院制。這使得人們對於未來的政體模式發生了懷疑：究竟是虛總統內閣制（如現在的德國），還是半總統半內閣制（如現在的法國），抑或是總統制（如現在的美國）？

大概是臨時政府產生的是臨時性約法，計畫要跟袁世凱談判進一步合作。代理國民黨黨魁宋教仁一直主張通過「法庭革命」，修繕臨時約法。結果不幸的是，這位最堅定的行憲主義者倒在了血泊之中。隨著宋教仁的倒下，袁世凱竊國謀權，奪取了革命的果實；孫中山改革國民黨，走上了「黨國路線」的歧途。中國開始走向「以黨治國」的威權時代。

第三部《中華民國憲法》，1946年，國民政府頒布。

這部憲法，雖然被中共冠之於「維護封建買辦勢力和帝國主義侵華勢力在中國進行專制統治」的惡名，但它恰恰是各黨派之間的博弈、調和與折衷之產物。負責起草這部憲法的主持人，並非國民黨和共產黨人，而是國共兩黨共同推薦的民社黨的張君勱，而且參與人員綜合各種政治勢力，國民黨8人、共產黨7人、民主同盟9人、青年黨5人、無黨派人士9人等38位代表組成。雖然這部憲法是在中共缺席的情況下通過的，但制憲國大代表仍超過法定人數，因此，在當時仍具有合法性。憑心而論，這部憲法在政府權力限制和保障公民權利方面進步明顯，也賦予了地方一定的自治權，比如在國體規定上，民國憲法以「民有、民治、民享」取代「三民主義」，比如行政院對立法院負責，而不是總統，可以說是民國以來最好、最民主的一部憲法。它所反映的，不是國民黨單方面的意志，而是多方面妥協的結果。

雖然有了民主憲法，但是不等於就會有民主政治，特別是憲法頒布後，國共兩黨就爆發了內戰，使得憲法一直處於「凍結」狀態。儘管如此，這部憲法依然在臺灣得以延續，實際上等於為後來臺灣的民主轉型，奠定了法理基礎。因此，在臺灣的整個憲政民主轉型過程中，這部憲法所起到的正面作用無可估量。

第四部《54憲法》，1954年，現所謂「人民政府」頒布。

《54憲法》是1949年的《政協共同綱領》基礎之上進行的立法。當時的情況，建國伊始，各民主黨派依然具有相對獨立的地位，加之革命剛剛成功，反對國民黨獨裁的口號依然迴響在耳邊，中共還遠未能全面操縱整部國家機器，針對知識份子的反右政治鬥爭的並沒有掀起。因此，《54憲法》在立法上，相對有「開放度」與「民主性」。所謂「開放性」指的是憲法草案公布後不到3個月之內，立法機關共收到各類修改建議、意見118萬多條。所謂「民主性」指的是「憲法起草小組」組長毛澤東曾針對草案中「中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結社、示威和信仰宗教自由的權利」這一條款中「遊行示威」質疑，批上「不寫為好」。對草案中的「遷徙自由」，毛也明確表示反對，但毛的這些意見卻並未被採納。

客觀地說，《54憲法》除規定了不合理的經濟制度（計畫經濟、國營企業、集體所有制）外，在國家政權架構、公民權利、司法獨立、軍隊國家化、黨平等和民主等方面都值得肯定的。

目前，以上4部憲法中依然存續的，只有1946年《中華民國憲法》，但只適用於臺灣地區。適用於大陸地區，是新中國的第4部憲法82憲法。從法理的角度來看，臺灣的《中華民國憲法》，更成熟更有存續性，更實現了嚴格意義上的憲政；而我們大陸的82憲法，嚴重地政治工具化，甚至將領導人的意志注入憲法，大陸依然處於"有憲法而無憲政"的局面。

這兩部憲法，筆者認為：前者更多地體現了國家的層面與國民的利益；後者更傾向於政黨執政的理念與意識形態。孰優孰劣？我就不說了，心知肚明即可。

（二）百年行憲史

憲政百年，百年孤獨。事實上，中國有多次機會實現憲政，但由於某些人的原因，最終要麼陷入戰亂，要麼陷入動亂，紛紛不幸夭折。其中，有三次行憲的機會，非常難得，失之可惜。中國憲政之路，可謂多災多難。

第一次被錯過的憲政民主機遇：民國之初的1913年。

當時，南北議和成功，銳意進取的宋教仁改組同盟會為國民黨，並在國會大選上大獲全勝，代理黨魁宋教仁正欲循歐洲「內閣制」慣例，以黨魁身份組閣。眾所周知，宋教仁精通多國憲政制度，若是組閣成功，有助推動憲政法理化，這樣社會成本將最小。不料，宋教仁於1913年3月20日晚間被殺手刺殺於上海火車站，兩天後去世。

即使宋教仁遇刺身亡，對國民黨而言，仍不失為一次行憲的良機。因為隨著法院對此案的審理，有關線索直指幕後主謀可能就是臨時大總統袁世凱，至少袁世凱任命的內閣總理趙秉鈞脫不了干係，而趙秉鈞又突然離奇死亡——國民黨如果抓住此案大做文章，袁世凱便失去人心，可能下臺——不下臺也至少有所收斂，孫中山可以順勢取而代之，或藉機確立「內閣制」，從而架空袁世凱，讓他做沒有實權的總統，孫中山則可親任內閣總理，中國的憲政民主也可能實現。

但是，孫中山根本沒有這麼做，而是錯誤地發動了「二次革命」，想武力推翻合法的臨時總統袁世凱。來之不易的議和，頓時南北再對峙，失道寡助，孫中山很快就失敗了。孫中山領導的「二次革命」，破壞了臨時約法，開創了民國期間武力解決爭端的先例，也開創了民國軍閥混戰的先例，也讓中國失去一次實現民主憲政的大好機遇。

這次錯失的領導責任是孫中山。

第二次被錯過的憲政民主機遇：是在抗戰勝利之後。

當時，中國亂世已久，民眾倍受戰亂之苦，望治之心已切，此時國民黨軍總兵力約為430萬人，眾多美式德式武器，裝配精良，共產黨的軍隊只有120萬人左右，小米加步槍，裝配簡陋，但背靠蘇聯這座大山，就像現在的朝鮮傍上中國一般，其勢力決不可小覷。因此，誰都不敢輕易言兵，國共兩黨達到了恐怖的平衡。而作為第三種勢力，民主黨派也進一步壯大，也希望和平，並且積極參政，希望將中國成為憲政民主國家。

1946年，在國民黨的主導下，綜合了各方的勢力，進行了現代意義上的制憲，中國步入憲政的最佳時機。這時，中國行憲的機會交給了兩個人：蔣介石和毛澤東。結果，這兩人從本質上說都是權欲熏心的政客，政客綁架政治，政治綁架國運，中國不可避免地陷入了內戰，這是中華民族最為慘烈的自相殘殺，更是犧牲了無量頭顱無量血，而換回來的，依然是換湯不換藥的「黨治」模式。

一個國家存在多種組織力量進行和平博弈時，憲政民主才可能產生——那怕僅有兩種組織力量進行和平博弈，也可能產生憲政民主。當一個組織力量把其它組織力量全部消滅的時候，存在的只能是專制的組織，專制的制度。

這次錯失的領導責任是蔣介石和毛澤東。

第三次被錯過的憲政民主機遇：「新中國」成立之初。

當時，中國終於免於戰火，這個時候完全可以在制度化方面進行努力，憲政民主的機會無疑交給了中國共產黨，特別是毛澤東。但是，執掌大權的毛澤東對此似乎特別不熱衷，他的心態還沒有完成角色轉換，還以為社會邊緣階層的利益代表，熱衷於製造一系列顛覆秩序之舉。結果令人非常遺憾，作為憲政努力的成果——54憲法，只執行了3年，便無疾而終。

1957年反右鬥爭開始，中國開始搞個人崇拜這一套，大步向左走。由於憲政與階級鬥爭為綱的意識形態的衝突，憲政與運動治國的毛澤東的意志相悖，所以憲政一詞雖然沒有被立即放棄，但是卻被「冷處理」了，它逐漸被「遺忘」最終完全被負面化。從此，憲政成為禁區，基本上沒有人再從正面提及它，這種狀況一直延續到1982年。若從中共發布《關於廢除國民黨的六法全書與確定解放區的司法原則的指示》算起，中國陷入長達近30年時間的「無法無天」狀態。

這次錯失的直接領導責任者，又是毛澤東。

（三）革命無益憲政

伴隨著中國的制憲和行憲之路上，我們驚奇地發現，暴力革命就像陰魂一樣，一直伴隨著憲政之路，從未散去。然而，革命之異化或許是所以人類活動中最為嚴重的異化，導致中國一直難以實現憲政，甚至陷入夢魘的狀態之中。

革命者高舉革新社會的大纛，希冀在原有的政治基礎上開闢新的政治領地，但最終產生的結果卻與革命者的初衷格格不入，所以才有「無量頭顱無量血，可憐購得假共和」的中國式政治悲劇。

中國憲政百年似乎印證了這樣一個事實：革命的宿命始終換不回中國憲政，只頻繁地上演「你死我活，成王敗寇」的權爭。最終的結果，往往是一派的勝利和得勢，取得政權，而這一派的勝利又被某一個人所控制，蔣如此，毛也是如此。而正是這個時候，即所謂革命成功的那一刻，革命派掌握了國家的政權，就意味著新的既得利益集團在那一刻產生。新的既得利益集團和舊的集團一樣會阻礙憲政的改革，阻礙的強烈程度甚至可以比舊的利益集團更厲害。

這是為什麼呢？在革命過程當中，革命者必然要為它付出最大的代價。辛亥革命已經非常幸運，因為當時的清政府很弱，一推就倒，而各種政治勢力互有消長，並沒有形成一黨獨大的局面。但通常在一個政權比較穩定的情況下，有人去搞革命，如果最後成功了，必然要血流成河，所以，他們天然地認為江山是他們打下來的，這江山天然地屬於他們。這正是革命的政黨無法完成憲政的癥結所在。

（待續）

 

(文章僅代表作者個人立場和觀點)