必須給地方發債拴上監管「韁繩」

2011-10-24 13:26 作者:馬光遠

經國務院批准，在歷經兩年多的中央「代發代還」的過渡之後，決定2011年上海、浙江、廣東、深圳開展地方政府自行發債試點。四地可以在國務院批准的發債規模限額內，自行組織發行本地區政府債券的發債機制。2011年政府債券期限分為3年和5年，期限結構為3年債券發行額和5年債券發行額分別佔國務院批准發債規模的50%。實行市場定價，並由財政部代辦還本付息。

從前兩年的試點來看，市場對地方債務的認識並不統一，一些財力比較雄厚的省份，地方債券容易得到市場認可，但一些中西部的地方債，可謂門可羅雀，無人問津，但總體而言，前兩年發債，無論是在發行機制上，還是在風險防範上，都積累了一些經驗。事實上，地方政府發債本身作為一種制度無所謂好壞，關鍵在於如何控制風險，避免地方官員在獲得發債權之後，不計風險和後果，濫用發債權，引發道德風險。國外的經驗表明，地方發債事實上是將地方是否善治的評判權交給市場，那些透明、善治且財力豐厚的地方政府發行的公債顯然更容易得到民眾的青睞，因此發債在某種程度上可以作為衡量地方政府治理水準和公共信用的一個透明指標。然而，目前我國如果要賦予地方發債權，則必須設計嚴格的風險防範和監督機制，否則，後果不堪設想。

雖然這次提出上海等四地發債，依然由財政部代辦還本付息，但這種由中央政府承擔最終還款人的風險控制模式非但起不到防範風險的作用，反而因為有中央政府擔保引發地方政府更大的「道德風險」，軟化了地方政府的債務約束，並不能起到約束的作用。

筆者認為，在將發債權下放地方的同時，必須在制度上給地方發債拴上監管的韁繩：其一，地方發債的規模必須由地方人大通過之後，報全國人大備案，全國人大對於明顯超過地方還債能力的發債方案有向國務院建議不予批准的權利；其二，地方發債的整個程序，都必須納入地方人大的監管範圍內，無論是發債規模，還是發債用途，應該全權由地方人大負責，並向全社會公示；其三，必須強化地方發債的信息披露機制，財政部應該建立全國性的地方政府債券信息管理系統和債務預警指標體系，定期在公開媒體披露公債的財務信息，地方人大應該在其網站公布資金的使用情況；其四，對發債的項目進行年度和專項審計，審計結果必須報地方人大進行審議，並報全國人大備案；其五，國務院應該盡快推動建立地方公債公開交易市場，媒體定期披露地方公債的評價指數，將權威機構的信用評級、交易情況等在公開媒體公布，使地方公債的風險和信譽度隨時置於公眾的監督之下。