「土地財政」走到盡頭

2011-09-23 02:01

不久前，去了中國西北的一些縣級城鎮，古城不見蹤影，都是毫無差別，近年建成的所謂新型、但是醜陋的城市。

一座座在建的商品樓矗立在公路邊，鐵道旁。很多地方，整個城市道路全部挖開掀翻，沒有一條好路，車開過去，劇烈顛簸，塵土飛揚。而到了夜晚，那些賣不出去、無人居住的建築物就成了一座座黑洞洞的、地域般的死城。真是觸目驚心！

面對如此巨大的閑置空房，不禁問當地朋友：為什麼政府繼續支撐房地產業？他們的回答是：第一，這裡除了蓋房，沒有其他經濟增長「支點」；第二，只要蓋房，當官的才有「政績」和「利益」。朋友的回答可謂簡潔深刻。

當下，中國的「土地財政」已經完成了從東部向西部，從大都市、省會城市向縣級城市的蔓延。只是在西部地區，在這些縣一級城鎮，並不存在發達地區那樣足夠大的市場和足夠強的購買力。儘管如此，房子照舊蓋，不管賣得出去還是賣不出去。這是為什麼？當然是地方政府追求「土地財政」使然。在「土地財政」的背後，是政府、銀行和開發商的「聯盟」，三者構成「利益共同體」，只有房子繼續蓋下去，地方政府、官員、開發商和銀行才能各得其所。

據國務院發展研究中心的一份調研報告顯示，土地直接稅收及城市擴張帶來的間接稅收佔地方預算內收入的40%，而土地出讓金淨收入佔政府預算外收入的60%以上。一些地方政府最核心的做法是土地整理，就是政府運用行政權力把集體所有或其它用途的土地整合後，進行招拍挂，價格就會翻幾番。另有一個測算是：2010年土地成交價款3萬億，地方財政收入4萬億。土地成交價款相當於地方財政收入的比例為74%。而這個比例在1989年僅僅是0.24%。

問題是，「土地財政」不可能繼續下去了，正在處於「物極必反」的拐點，走向盡頭。這是因為持續了二十餘年的高速城市化時代、發達地區的房地產業的「黃金」時代，以及大規模的基礎設施建設時代正在結束。中國正在進入這樣一個階段：「土地財政」和房地產業高增長交相呼應的時期結束，「土地財政」趨於枯竭和房地產走向停滯的歷史新時期。

一旦依靠增量土地創造財政收入，通過賣地的土地出讓金來滿足財政需求的歷史前提急劇消失，「土地財政」衰落，其影響將是深刻和劇烈的，首當其衝的是地方財政。多年來，地方政府依靠出讓土地使用權的收入來維持地方財政支出，屬於預算外收入，又叫第二財政。沒有「土地財政」，地方政府的寬裕日子會捉襟見肘，陷入財政危機。此外，沒有「土地財政」，還意味著房地產業的萎縮，勢必影響地方的GDP，於是一個財政危機問題就會演變成增長跌落問題，進而演變為就業問題。

尤其需要指出的是，在2008年金融危機之後，中國的地方政府大量舉債，原本指望通過「土地財政」還債。沒有足夠的「土地財政」，地方政府面臨的是「債臺高筑」。如果廣大的地方各級政府出現赤字，加之不斷惡化的債務危機，將不僅導致中央財政吃緊，而且會置地方政府的債權人於困境，國有銀行壞賬急速增長。設想一下，一旦房價、地價跌落，將會有多少地方政府破產？到那時，人民救不了，中央政府的財力也救不了。

「土地財政」曾經「輝煌」，成為地方財政的主要源泉；如今「土地財政」的惡果全面顯現，究竟對中國宏觀經濟有哪些進一步的衝擊，還要拭目以待。應了中國的古話：成也蕭何，敗也蕭何。

(文章僅代表作者個人立場和觀點)