中共問題專家：朱鎔基不告訴你的真相 (圖)
—— 政府為何熱衷於拆遷 圈地？

2011-06-02 23:55

聽眾朋友，您好！您現在收聽的是《中國觀察》。本節目由特約評論員，著名經濟學家，中國問題專家何清漣、程曉農夫婦，為您解析中國經濟、社會萬象。我是主持人俞珊。

近年來，因政府強征、強拆遷所引發的各類社會矛盾、暴力衝突已成為危及社會穩定的根源。為了能夠制止，今年初，當局出臺了新的拆遷條例和法規，國土局也下發了緊急通知，公安部甚至放話「零容忍」，但暴力強拆不僅依然在繼續，反而越演越烈。那麼究竟是什麼原因使得這些地方官員，甚至是執法人員，可以毫不顧忌百姓的生命，不惜採用斷水、斷電、偷襲、恐嚇、強姦，甚至逼人自焚等手段強征、強拆居民的住宅，這背後的真實原因是什麼？法律為何在政府官員身上不靈？今天我們就請著名經濟學家，中國問題專家程曉農先生來為我們做個分析。

主持人：與非法征地和強制拆遷有關的話題近年來一直都是人們關注的一個焦點。今年初，當局為了應對因強拆而引發的一系列糾紛和暴力衝突，推出了新的拆遷條例。但從實際情況看，新條例的出臺對遏制和緩解暴力事件的發生並沒有起到多大作用，強拆過程中的惡性事件還是不斷發生。據報導，今年一季度，全國各地非法征地案就有近萬起，比去年同期上升了2.5%。對此，國土資源部近日又下發緊急通知，要求各地嚴格規範征地拆遷管理，堅決防範查處強征強拆行為，但仍未奏效。如此看來，強拆的悲劇可能要無休止的在中國大陸上演下去了。那麼究竟是什麼原因導致了如今這樣一種局面？政府為何會熱衷於此，動力又來自於哪裡？這背後又有哪些不便公開的「黑幕」？程老師我們今天就來聊聊這個話題。

在談這個話題之前，首先有幾個概念請程曉農先給我們的聽眾朋友解釋一下，最新的拆遷條例叫 《國有土地上房屋徵收與補償條例》，那麼在中國存不存在私有土地？這裡這個國有土地是個什麼概念？

程曉農：實際上在1978年以前，中國幾千年歷史上土地都是私有的。無論是皇帝時代，還是民國政府時代，還是共產黨執政以後一直到1978年，土地按照中國的憲法都是私有的。那麼，在農村它是屬於農民集體所有，但畢竟集體所有也還是農民私有並不是公有，不是政府所有。那麼，在城市除了像街道還有政府建築佔用的地以外，居民住宅的宅基地也是屬於屋主所有。所以，它也是私有的。但是，所有這一切在1978年突然改變了。

1978年中國農村開始有部分農民試行聯產承包責任制。這個時候在中央政府方面，包括鄧小平在內其實都是反對的。當時趙紫陽在四川推行這個做法，萬里在安徽推行這個做法都受到了農民的歡迎。但中央政府官僚絕大部分是反對的。那麼在這種情況下，1978 年的全國人大修改了《憲法》，在《憲法》里加了一句話，叫做：中華人民共和國的土地為國家所有。這一句話在修改之前並沒有通告全國老百姓，修改之後也沒有通告全國老百姓。所以，很多人不知道，就是《憲法》上加了這麼一句話，他們的房子底下那塊地就已經被抽走了，而且政府是一分錢不補償。所以，很多屋主的主人，比方在城市裡他有祖上傳下來的房子，一夜之間他們祖傳的房產就只剩下房子本身了，房底下的地已經不屬於他們了。從那個時候開始，中國就變成了所有土地國有。但是，所謂國有並不是指中央政府所有，而是具體化到了每一級地方政府，也就說這塊地在哪個地方政府的管轄區，實際上它就變成了地方政府所有。也就是說地方政府根據這一條就可以隨便的支配土地。

但是，在90年代期間，基本上中國還沒有發生明顯的因為征地而發生的衝突，因為當時的政府還沒有這樣大規模的去強拆。強拆是發生在90年代後半期，一直到21世紀這頭十年。當然現在的情況越來越嚴重。

主持人：那就是說，現在在大陸自己花錢買的房子，底下那塊地也不屬於自己。

程曉農：這在中國也是很有趣的一個現象，全世界獨一無二，就是買房不帶地。我們知道在全世界你買任何地方的住宅，住宅所蓋的這塊地應該是歸物主所有，而且是神聖不可侵犯。政府無權侵佔它一分一毫。比方，在美國在加拿大都是如此，日本也是一樣。但是，中國不同。中國規定的是城市居民購買住宅，住宅所佔的這塊地他只有使用權，沒有所有權，而這使用權是所謂有限期限。這個有限指的是70年，這是條文上這麼說。但實際上政府並不尊重這一點。在去年的時候，建設部有一個官員就明確的在媒體上發言說，在中國1995年以前蓋的房子質量不好，全部要拆。那就是說，如果這個想法實現的話，那麼很多人1995年以前買的住宅，儘管沒到70年，政府想拆就可以隨便拆掉。換句話講，這70年的土地使用權是個空的。全指著政府能不能夠尊重它。如果政府不想尊重它了，那麼，這70年的使用權就一風吹了。

說一個極端的情況，就是，如果有人在一塊地上蓋了房子，而這個房子是1995以前蓋的，而政府決定要把這塊地征了派別的用處。那政府就可以把它拆掉。那麼，這個人花錢買這塊70年使用權的這個錢就泡湯了。那如果政府蓋了新房子以後，這個人還想在原來的地段再住下去，那他同一塊地要買兩次，買第二遍的時候他又得付這個地價。我們知道一棟房子它真正的建築本身的價值是有限的，一般只佔這個房子售價的百分之四十不到，剩下的大部分主要是地價。所以，政府如果用這種做法是可以把一塊地賣好幾次，刮好幾遍房主的錢。

主持人：從被曝光的暴力拆遷案例中，我們看到暴力強拆的發生不僅僅是開放商所為，很多案例中都有當地政府和執法人員的影子，大陸媒體也報導說，強拆，雖然有的是開發商所為，但背後如果沒有當地政府撐腰，是玩不下去的。比如說，2010年9月10號發生在江西宜黃 「9．10」強拆自焚事件，執法人員就曾經威脅戶主說「你們今天不拆，明天怎麼死的都不知道。」 還有今年4月初湖南株洲發生的拆遷自焚事件，記者事後打電話給當地公安分局，局長王波以「我正在開會」為由，挂斷了電話。等等案例中都可以看到背後政府和執法人員的操控，那麼，政府為什麼會熱衷於此哪？

程曉農：我們都知道胡錦濤在幾年前提出了和諧社會的這個說法，那個和諧社會所針對的就是中國在過去這7、8年以來，每年的在中國叫做「群體性事件」的發生數量在急劇上升。其中，群體性事件每年大概是從一年5、6萬件，7、8萬件上升到十幾萬件，到了前年，中共政府不再公布數字了，因為可能數字更大了。

在「群體性事件」當中，主要的是與土地拆遷有關，就是強制拆遷。那麼既然中央政府在講要實行和諧社會，而地方政府的強制拆遷又直接造成了「群體性事件」。那麼，按道理講，中央政府應該嚴厲追究地方政府破壞和諧的這個行為。因為這是直接違反中央方針的。但是，我們看到中央政府並沒有追究這件事情。也就是說，中央政府一面在空喊和諧社會，一方面放任讓地方政府強制拆遷。那這裡面一定是有名堂在裡頭。就是為什麼中央政府不管，為什麼地方政府這樣惡行惡狀。這裡面主要原因就是地方政府現在是靠強制拆遷發土地財。 在中國有一個名詞叫「土地財政。它指的是說，從1994年朱鎔基推行稅制改革之後，地方政府的財政收入相對不足，稅源減少。而地方政府還需要不斷的膨脹，養活更多的官，官的開銷也越來越大，胃口也越來越大。所以，地方政府是不斷的想要從老百姓身上刮錢，來滿足他們的需要。在2000年以前，地方政府主要是從農民頭上刮，就是在農村推行各種各樣的強制攤派。那麼，最後就造成了所謂的「三農問題」。從2000年以後，情況越來越嚴重。到了2007年，溫家寶最後不得已下了決心，宣布停止對農村徵收稅費，這樣地方政府的財源又少了一塊。在這種情況下，地方政府就想出了另外一個辦法。就是拆遷、圈地、轉手倒賣，從中牟利。

這個做法上大體上是這樣，就是地方政府和房地產公司合謀。當然有的時候地方政府以建設開發區、修建公共設施為名直接做，然後選擇一些他們需要開發的地，然後先是動用房地產公司僱用的人去強制拆遷；如果不行，那就乾脆動用警察，動用警力去強制拆遷。所以，我們前面談到的像江西宜黃、還有湖南的強拆案件，比較典型的案例都是有警方介入的。等到把居民的房子拆掉以後，把地奪來了，這種情況下，地方政府雖然要給被拆遷的戶一些補償，但一定給的很低。原因是，地方政府本身並不是直接用地的，它還要把地賣出去，賣給房地產公司。當然它必須要從給拆遷戶那裡的補償，這麼一塊算是買地的費用，還有他賣給房地產公司的賣地收入中間要賺一大塊。就是說，他如果能夠儘可能地壓低給被拆遷戶的補償，又能夠儘可能抬高給房地產公司的賣地價格，那麼，地方政府就從中賺一大塊。這個結果最後情況就是，在過去幾年當中，以北京上海為例，北京市、上海市的財政，它的全部收入當中大概有50％－60％是靠賣地得來的。我們可以想像，如果一個政府是秉公辦事，自己不圖私利，這個地什麼價買進來就什麼樣賣出去，這樣的話，地價會便宜的多，房價也不會那麼貴。但是，地方政府從中通過拆遷賺了很大一筆。北京上海這樣的大城市尚且如此，在很多中小城市地方財政的收入很大一塊就完全依賴於賣地的。

上個星期前總理朱鎔基在清華對清華的學生有一個演講。其中提到說大家對他1994年稅制改革批評很多，他認為是胡說八道。其實，我想朱鎔基在清華的演講掩蓋了很多真相。他利用了清華的學生都是學工科，不懂經濟，所以糊弄了他們。

中共政府的財政收入實際上分三塊，朱鎔基在清華講話只說了中央財政預算內收入，就是明面的稅收跟稅收有關的收入。那麼，賣地的收入在地方財政那裡是不計入稅收的。因為它不是稅收，他是一次性收入。在地方政府，它的財政是分成三塊。一塊是預算內收入，主要是有名目的稅收。第二塊叫預算外收入。指的是各種攤派和各種收費。第三種，是預算外之外的收入，而土地收入就在這塊裡。所以，朱鎔基講說是地方財政不缺錢，這個話如果把地方財政的第三塊收入刨掉，地方財政錢就不夠；或者說他們要花的數字遠遠大於他們能夠得到的預算內和預算外的收入。這就是為什麼北京、上海這樣的直轄市，他們的全部財政收入加在一起，就是剛才講的三塊合在一起，居然當中賣地收入要佔五、六成。這在全世界是沒有的現象，就是政府在做生意。而這個生意的全部來源就是搜刮被拆遷戶的房產和他們的土地價值。

準確的講，政府拿到的這一塊也就是被拆遷戶損失的那一塊。一年我想估計有幾萬億。所以，從這個角度來講我們就明白了，為什麼地方政府會那樣不折手段如此的猖狂的去拆遷。而中央政府之所以對地方政府只是口頭上說說，把自己的責任撇清，好像他沒有製造這樣的問題，就像朱鎔基說的那樣。但實際上，中央政府對地方政府這些惡劣的「土地財政」做法是縱容的，因為他從來不嚴懲，從來不制止。之所以會如此，原因就是地方政府有巨大的經濟利益。可以講，官員的轎車、官員的公費吃喝、官員的各種收入、官員住豪宅、官員出國公費旅遊，這些開支就都在「土地財政」裡頭了。要沒有這筆錢，中國地方政府的官員一下子就會變的非常清湯寡水，那這樣，所謂用中國的話講，叫做幹部的積極性就沒有了。沒有地方政府幹部的積極性，中央政府的政令就更加行不通了。這就是為什麼中央政府縱容地方政府的原因。

主持人：這部分預算之外的收入，地方它是不會公開的了？

程曉農：從來不公開。這一點甚至連中央政府也搞不清。通常講地方政府的財政有三筆帳。第一筆是稅收，講的是預算內收入，這筆帳基本算公開。所謂公開只是對上級政府公開，不是對老百姓公開。中共政府的各級財政從來不對老百姓公開。第二部分是預算外收入，這筆帳就是已經開始瞞著中央政府。第三筆帳就是各個地方政府的小金庫，那是絕對的地方機密，完全不公開的，恐怕只有一、二把手知道，誰都搞不清到底有多少錢。中央政府曾經多次調查過這個數字，得出來的結論大大小小各種數字不一。沒有一個靠得住。

主持人：這部分錢就變成了當地「政府的私房錢」了？

程曉農：對！這就是幹部們能夠蓋出豪華的白宮似的辦公樓，能夠天天在色情場所公費消費、能夠出國、能夠送子女到國外留學。所有這些開支也都在這裡頭了。

主持人：那為什麼還會有地方政府財政收入不夠的這種現象哪？比如說青海省在編製2010年預算的時候，預算收入103億元左右，而必須列支的支出110億左右。顯然支出大於預算，如果有地方小金庫，他為什麼不用這部分錢？

程曉農：這個問題問的挺好。首先我們要理解地方政府的行為。當地方政府講錢多錢少錢不夠的時候，裡面不包含小金庫，不包含他那個「私房錢」。他向中央叫窮要錢的時候，他拿出來的是第一本帳，就是對上級公開的預算內收入，算的都是那個帳，按那個帳算。根據朱鎔基1994 年稅制改革的結果，多數地方政府是支大於出的。所以中央政府又要用叫做轉移支付把中央政府收來的稅當中拿一部分去補貼地方政府，這是中央政府操縱地方政府、控制地方政府的手段。這一點，朱鎔基是不會點穿的。因為要保持這個手段，地方政府才能完全聽話。但是，地方政府喊窮並不等於說他沒錢。你去問上海市政府它一樣喊窮。但是，上海市政府他有自己的小金庫，有大筆的預算外收入之外的收入，就是「土地財政的收入」。剛才我講的佔上海市全部收入的50-60%，就是大頭不公開、不報帳，由地方政府自己撈、自己花；小頭才向中央政府報帳。這一點，中央政府心裏一清二楚。但是，中央政府只能講裝作沒看見，裝作不知道。

主持人：其實就是中央默許了他們。

程曉農：是。

主持人：這部分私方錢是不是只在官員之間運作？

程曉農：這筆錢是肯定不會完全用到百姓頭上去的，因為用到百姓頭上地方官員哪有積極性哪。但是，如果這筆錢動用一部分，修了一座橋，修了一個路，給官員陞官當了墊腳石。這時候你還不能說這錢一點跟百姓不沾邊。當然了，每個具體的個案要具體的分析。比方講，蓋縣政府大樓花了很多錢，其中從小金庫裡動用了一部分。但這個錢應該講跟老百姓一點關係都沒有，那是提高了幹部的辦公條件，不會改變老百姓的生活水平。還有如果修了一條高速公路，花了很多錢，但是並沒有多少車輛通過，這個時候這筆錢也是白花了的，但是可能其中有一部分來自小金庫，但地方政府肯定會吹噓說這是為地方造福。所以你還不能完全說跟地方老百姓一點邊都不沾。但絕大部分地方「土地財政」的錢是用在政府相關的利益上頭。

大概是幾塊：第一塊就是地方政府給機關幹部蓋各種豪宅，比方講用高價買地蓋各種豪宅，然後再用低價供給地方幹部。第二部分就是地方政府小金庫用來覆蓋各種各樣的不能在明面帳目上開支的錢。比方講，地方政府孝敬中央大員的錢、接待中央大員到地方來視察的各種不能報銷的開支；地方幹部出國公費旅遊包括出國賭博；還有地方政府的胡吃海喝，公費嫖娼，這些開支也都得在小金庫裡報，他畢竟沒辦法拿到財政部去讓國家審計署審計，所以審計署是審不到這一塊的。

主持人：看來的確是土地買賣給地方政府帶來了巨大的好處，難怪他們這麼熱衷於此哪。那麼最新的拆遷條例中取消了行政強制拆遷，改行政拆遷為司法拆遷。這樣是不是就可以杜絕政府部門之間的黑箱作業？，老百姓是不是就可以依法維權？這個司法拆遷和以前的行政拆遷兩者之間的區別是什麼？

程曉農：這個問題問的很妙。所謂的司法拆遷從本質上講，就是把政府用行政命令作為拆遷的理由，變成了用法律作為拆遷的理由，就是用地方的法規作為拆遷的理由。結果呢，只要老百姓如果對拆遷不滿，就由對政府不滿變成了犯法。實際上就是給地方政府強制拆遷提供了更有利的制度環境。因為大家都知道，在中國所謂的法制這個「制」 （不是指統治的「治」，而是指制度的「制」），這個法制在中國指的是，政府用法律作為武器去統治老百姓，去管制老百姓。所以在這樣一個背景下，如果拆遷被納入了用法律來管制老百姓的範疇，政府就可以隨時拿出一條政府公文來說：你看我們通過了新的法規，這條街要拆；你要反對，那麼就是違法，我就依法處理，這叫依法拆遷。所以，實際上是把政府拆遷的手段合法化了。把不合法的侵佔百姓利益的做法，通過依法拆遷這個制度框架變得合法化。就是剝奪百姓財產的本質絲毫沒有改變，他只是改變了拆遷的名義。所以應該講，比原來更惡劣，因為遇到這種情況以後，在新的拆遷條例實行，如果地方政府拿出來一個地方法規，說是依法對某一個小區拆遷，如果說過去老百姓反對拆遷是反對政府的政策不對，那麼現在就變成了反對政府的法律了，變成抗法了，老百姓的罪加重。但是法律在政府手中永遠是一個玩具，是一根打老百姓的棍子，他想怎麼打就怎麼打。在中國法律從來就沒有什麼嚴肅性。我們今天一開始就談到了，中國的憲法加上了一條，中華人民共和國的土地為國家所有。這句話，按道理來講，他把城鎮居民的土地國有化了，國有化的時候他應該是要給補償的，因為這塊宅基地幾千年來都是房主的，你在《憲法》里加一句話把他這塊地拿走了，不給他了，他從此沒有地權了，只剩下房子本身的所有權。那麼，政府剝奪老百姓地權的時候他是應該有補償才對。但中共政府當時根本沒考慮過這件事，拿了就白拿了。叫做，拿也白拿，不拿白不拿。

問：說到這個非法拆遷合法化，這讓我想起中共外交部發言人姜瑜訓斥外國記者時說的一句話，「不要拿法律當擋箭牌」，那當局這麼做，就不怕老百姓說他在那法律當擋箭牌嗎？

程曉農：這句話很有意思，就是看誰來怎麼理解。我們知道被拆遷戶很多去上訪。上訪的時候他們的依據都是法律條文、政府的文件，根據政府幾號文件哪一條說應該怎樣，或者根據法律的哪一條。但是很少有勝訴的，有勝訴的基本上很少很少。現在乾脆上訪也禁止了，用姜瑜的話講，就是你「別拿法律來當擋箭牌」。這句話什麼意思呢？就是法律本來是政府對付老百姓的，那是打你們的棍子。你還想拿法律倒過來作為打政府的棍子？門兒都沒有。所以在中國，法制就是依法管制老百姓，這個法只是政府打老百姓用的。姜瑜那句話講出了中國政治制度的實質，就是政府如果犯了錯誰也管不了它。老百姓不許對這個說三道四。但是反過來政府要想對付老百姓，他用政府命令也行，用政治運動也行，或者乾脆拿法律做棍子，都可以管制老百姓，把老百姓管的服服帖帖。這就是中國政治制度的實質。這也是為什麼中國老百姓什麼依法上訴、依法上訪很少有成功的。

主持人：現在看來，無論是行政手段還是法律手段，當局對自己一手釀造的暴力強拆已是無能為力。在您看來，如何才能制止暴力強拆的繼續發生？

程曉農：事實上很難，因為拆遷都是發生在每一個具體的城市或者一個鄉村。而當地的老百姓通常是事不到臨頭他是不管的，每個人都覺得不想惹事，只要沒拆到我家，哪怕拆到臨村我們也不會站出來，更談不上大家怎麼樣合作起來，把這個問題擺到桌面上來。而且政府千方百計的去控制社會的每一個環節，每一個角落，不讓老百姓有組織化的來組織各種社會活動。在這種情況下，中國老百姓其實基本上沒有辦法通過有組織的抗爭來用民意去抵制政府的這些行為。他們只能在事後被拆完了，跪下來求政府能不能可憐可憐我啊，你看我多慘啊，能不能再給兩個錢，我就不鬧了。如果是這麼一個狀態的話，那麼拆遷對政府來講不但是一本萬利，而且是暢行無阻。而中國老百姓實際上也不具備抵制的手段。

但好在中國的房地產泡沫即將破滅，房地產泡沫的破滅和土地拆遷有直接的關係。就是土地拆遷導致了各地到處征地蓋房子，然後把房價越炒越高，因為地方政府從中拿了一大塊。據一些調查的結果是，大概每一棟房子裡至少有三分之一的錢是被「土地財政」拿走了。就是老百姓買一棟房子，政府刮掉三分之一。那麼，最後的結果是房子越賣越貴，老百姓就買不起了，最後就形成了房地產泡沫，全國到處是過剩的房子。還有大批的土地圈了以後現在沒有錢蓋，同時還造成通貨膨脹。所以，現在中共政府正在設法降低通貨膨脹、設法遏制房地產泡沫進一步擴大。那麼，只要房地產價格往下一掉，中國房地產的動力就沒有了。現在國內有一些人在預測今年或者是明年房地產價格會掉百分之幾十。中央銀行也對各商業銀行做了一個測試，要求各商業銀行計算，假如房地產價格掉50％，各銀行會不會破產。這說明一個大問題，就是中國的房地產價格撐不下去了。

一旦房地產價格撐不下去，「土地財政」也就撐不下去。因為政府圈地的目的是為了賣地，房地產公司買地的目的是為了高價賣房子，如果房子賣不掉，價格掉了20%、30%，甚至 50%，那麼這個時候房地產公司首先就不會再買地蓋房子了，現有的地它也用不了。這種情況下，「土地財政」就變成了無源之水。他這個政府是二道販子，在倒地呢。它沒有了下家，沒有人買他的地了，房地產公司實在是沒錢了，這個時候地方政府賣不出地，他也就沒有動力去圈地。所以，不是因為政府不想圈地，而是政府圈了地賣不出去。這個可能會減輕今後強拆事件的發生。但是各級地方政府並不甘心，現在還在拚命的掙扎，希望房地產泡沫不要破滅，房價不要繼續下跌，這樣他們還能夠靠圈地發財。這個我們還要拭目以待，看中央政府、地方政府這場遊戲最後玩出什麼樣的結果來。

主持人：好！謝謝程老師的精闢分析。

程曉農：謝謝聽眾朋友！

主持人：聽眾朋友，今天《中國觀察》就到這裡，感謝您的收聽，我們下期節目再見！