過去掠奪農民產品 現在掠奪農民土地(圖)

2011-01-11 13:56

「現在是到了土地制度要在全局上下決心、頂層上做制度設計的時候了。」燕京華僑大學校長華生近日在接受早報記者專訪時如是說。

華生是對中國改革開放最有影響的經濟學家之一，是影響中國經濟改革進程的三項重要變革，即價格雙軌制改革、資產經營責任制、股權分置改革的提出者、推動者。

早在1984年，在浙江德清縣莫干山召開的第一次全國中青年經濟改革理論研討會上，當時仍在攻讀碩士學位的華生與同學一起，在國內最早提出了放調結合的雙軌制價格改革思路，並作為會議價格組代表向時任國務委員、中央財經小組秘書長張勁夫做了匯報，後被國務院採納。這項改革是對中國長期實行的計畫經濟體制的重要歷史性突破，時年31歲的華生因此一舉成名。

1986年，年僅33歲的華生被評為首批「國家級有突出貢獻的專家」。

2008年，他和同伴提出了農民工市民化的國家行動計畫的建議。

眼下，現年58歲的華生與他的團隊仍走在改革開放學術研究的前沿：就建立全國土地市場展開系統研究。

華生審慎評價了當前中國發展模式的問題：關鍵在於改變掠奪農民的城市化道路。

回顧過去60年中國的工業化和城市化進程，華生分析說，「經濟學家過去都一致認為在計畫經濟時代，中國是通過工農產品價格‘剪刀差’的方式，以掠奪農民的勞動積累來實現快速的國家工業化。但人們沒有意識到的是，近些年來，中國實際上又走上了另一條道路，即利用城鄉土地的市場價格差，掠奪農民的土地積累，來發展表面光鮮的城市化。」

中國的商品、證券、勞動力市場都已成功建立，華生認為社會主義市場經濟體制的完善，還缺一個公開、公平的全國土地市場，「如果有土地市場，所有人買賣土地都是自願的。在解決包括強拆等諸多土地問題上，應像中央所提出的也讓市場起基礎性的配置資源作用。」

華生建議，現在需要徹底改變土地政策導向和制度設計，「農民土地收益的使用，不管用什麼名目和形式，關鍵在於必須取之於農民，用之於農民。」

全國土地市場的構想，能否像華生以前的幾項重大改革建議那樣，最終變為政府的決策和改革的實踐，我們不妨拭目以待。

「制度導向偏差」導致強拆

佔補平衡的增減掛鉤違反了基本經濟規律，無視土地級差地租的存在，這樣地方政府當然有動力在城郊大量佔地、強拆，在邊遠、山上「造耕地」來平衡。

東方早報：目前國家嚴格控制城市建設用地規模，「增減掛鉤」可為城鎮發展提供「不佔指標」的「計畫外」土地資源。農村征地問題在2010年演變得更厲害，部分地方發生農民「被上樓」，媒體上能看到有些地方因農村強拆引發的群體性事件。你如何看待當前農村征地暴露出的問題？

華生：現在連一個不涉及農民的國有土地房屋徵收條例都在難產。根本的原因是基本的利益制度安排和機制設計有問題。比如，為了保護18億畝耕地紅線，2006年6月16日，國土資源部出臺了「耕地佔補平衡考核辦法」(即33號令)，全國的征地強拆在此後越演越烈。結果僅僅2年，2008年6月26日，國土資源部就不得不發「關於嚴格耕地佔補平衡管理的緊急通知」。其實這個掛鉤政策不是一個修補問題，而是在方向上存在著重大的偏差，是造成現在強拆征地的一個主要原因。

土地佔補平衡、增減掛鉤為什麼錯呢？因為它違反了基本經濟規律。房地產業有個三L的黃金定律(Location, Location，Location)，就是位置、位置還是位置。佔補平衡的增減掛鉤無視土地級差地租的存在，這樣地方政府當然有動力在城郊大量佔地、強拆，在邊遠、山上「造耕地」來平衡。所以，可以說強拆是佔補平衡掛鉤的必然產物。現在搞佔補平衡，給了人們天大誘惑，又去限制地方政府不得擴大範圍搞跨區平衡。這就如同你非把小夥子安排住進姑娘們的宿舍，又要各位不得越雷池半步。所以在土地問題上，現在是說的說，做的做，各行其是，極為混亂。

現在大家都在批評土地財政，而且說是因為地方政府沒錢才搞土地財政。其實這並不對。這些年來包括剛過去的2010年，搞土地財政最厲害的恰恰是最有錢的一線大都市。土地財政本來並不錯。全世界的地方政府都是靠土地財政，西方地方政府也靠土地財政，都靠土地和土地上面的房屋收稅。中國特色的土地財政的方向錯了，錯在我們的土地財政不是像西方靠城市土地和房產徵稅的土地財政，而是靠掠奪農民土地的土地財政。

如果真要掛鉤，真正應該掛鉤的是什麼呢？是建設用地的指標和農民工及其家屬的安居掛鉤。因為城市化本來就是農村人口的城市化。現在城市建成區的面積增加這麼大，但是城市人口增加得很少，真正的城市戶籍人口增加得更少。如果用地和人口掛鉤，你要增加建設土地，你就必須安置農民工及其家屬，這樣就會從根本上引導地方政府的行為，不安置人就沒有土地做建設。而現行的增減掛鉤是只要城市周邊的地，不考慮幾億農民工及家屬，所以耕地佔補平衡機制設計上存在重大偏差。

東方早報：現在各個地方征地的實踐中，我們看到另一種「幸運」的現象：東莞、深圳等城市出現一些因征地而一夜暴富的農民。去年北京大望京村拆遷暴富，村民拿到錢後不知所措，買房、買車、買奢侈品成為他們的首選甚至是惟一的選擇，但離婚率也在拆遷之後大幅上升。

華生：這是征地拆遷在維穩大局下的另一種畸形產物。大城市城中村城邊村的居民要價能力強、社會影響大，拆遷時往往無原則遷就，造成城中城郊農民的暴富和城市土地成本飆升。這樣城市化的主體即農民工及其家屬就更難進城落戶了。但眾多大工程用地、開發區用地，因為土地不在城區就低價強征強拆，失地農民所得無幾。這進一步推動了貧富的急劇分化。這是現行行政化主導的拆遷制度的雙重惡果。

關鍵不在土地的收益多寡

如果制度上規定徵收農民土地的收益必須取之於農民、用之於農民，包括農民工在城市的落戶，征地動力就會大大減少。

東方早報：中國特殊的土地制度決定了地方政府擁有土地的一級開發經營權。展望未來的發展，地方政府對農村征地的動力依然很強烈，沿海發展、中西部崛起、高鐵等大工程建設，都要土地，而且都是壓低了對農民的補償，換來了這種基礎設施和城市化的快速發展。你如何看待這三個征地動力及對其的制約？

華生：無利不起早。征地動力強烈的主要原因是有利可圖。如果制度上規定徵收農民土地的收益必須主要用於農民，包括農民工在城市的落戶，這種征地動力就會大大減少。再加上新增建設用地與安置農民工及其家屬的落戶掛鉤，地方政府自己就會去算賬——要申請多少建設用地指標。「十一五」期間全國新增3300 多萬畝建設用地，如果一畝建設用地安置3個農民工落戶，那就是1億人，中國今天城市化的局面就大不相同了。

東方早報：按照國務院發展研究中心課題組的數據，農村征地之后土地增值部分的收益分配是：投資者拿走大頭，佔40%到50%，城市政府拿走20%到 30%，村級組織留下25%到30%，而農民拿到的補償款，只佔整個土地增值收益的5%到10%。總體而言，你怎麼看征地成本農民承擔得多、受益分享少的情況？

華生：這裡關鍵在於土地收益的使用必須取之於農民、用之於農民。如果土地出讓的收入全部用於失地農民和農民工家屬的安置，地方政府自然沒有那麼大的動力挖空心思拍賣土地，也沒有那麼多錢建這樣那樣的場館，搞那麼多的大樓和廣場。而且是越有錢的地方政府胃口越大，雄心越大，錢也永遠不夠，結果越要賣地。

目前土地財政問題的關鍵不在於土地的收益多寡，而在於徵用農地的土地收益的使用。目前土地財政收益的使用主要用於城市的基礎設施建設，而基礎設施建設投資是跟城市的房價成直接的相互推動的關係。我們計算過，每單位面積的城市基礎設施投資越多，房價上升越快。

中國在計畫經濟年代是靠工農產品「剪刀差」，即低價從農民那裡收農產品掠奪農民。現在是低價從農民那裡拿土地，即靠城鄉土地價格差來掠奪農民，這才是城鄉差距以及貧富差距擴大的主要原因。現在需要徹底改變政策導向和制度設計，把土地出讓收益，不管是以什麼形式，全部或主要用在農民身上。城市本身建設的資金要像國際上一樣，靠稅收特別是城區自身的土地房產稅收去解決。所以，解決土地問題，關鍵是其收益要為失地農民服務、為農民工及其家屬在城市的安居服務，這才是對亂征地的釜底抽薪之舉。

中國社會出現了三元結構

今天，城鄉居民的財產差距至少在5倍甚至10倍以上，這是構成農民工進城、要在城市安居的最主要障礙。

東方早報：在農民進城遇到很多問題的同時，我們看到很多城市面臨工業化和城市化脫鉤問題。以工業化程度較高的一線城市為例，目前深圳常住人口的最新統計數據是886萬人，但是戶籍人口只有240萬左右，不到常住人口總量的1/3。戶籍人口與非戶籍人口嚴重倒掛。在上海，戶籍人口自然變動自1993年起在全國率先進入負增長，一直持續到2009年。當年全市常住人口自然增長率為2.70%。，戶籍人口自然增長率為-1.02%。。北京和廣州都面臨這種常住人口中非戶籍人口較高的問題。

華生：現在中國城市化率44.6%，低於世界平均水平的50%，這還是從常住人口的統計口徑計算的。實際上44.6%當中有一兩億是農民工，如果從真正安居的戶籍人口算的話，現在城市土地的擴大跟人口完全不匹配。要解決這個問題，就要解決制度設計。

深圳的情況突出地反映了改革開放30多年積累下來的矛盾。深圳已變成像雅典那樣自由民佔人口少數的古希臘城邦了。中國改革已經從前30年的經濟改革進入社會改革的階段，社會改革為政治改革奠定基礎。從這個角度衡量，深圳從改革開放初期中國經濟改革的排頭兵，現在已經變成中國社會改革的排尾兵。深圳戶籍人口僅佔常住人口的幾分之一，成為中國畸形城市化的突出代表。深圳講了很多關於怎麼創新怎麼改革、怎麼繼續當排頭兵，但我看其能否扭轉排在最後的位置最為重要，而且對中國最有表率意義。

過去計畫經濟時代是國家集中財力保證工業化，用工農產品「剪刀差」掠奪農民的勞動積累實現國家工業化，同時保障少數城市戶籍居民低工資的穩定就業和福利。改革開放的一大進步，就是允許農民開始離開他們的土地，加入工業化的過程，但是並沒有同步允許他們進入城市擁有戶籍安居落戶。相反，現在又「發明」 了用城鄉土地價格差掠奪農民的土地積累的新辦法，來實現少數戶籍人口的城市升級和美化。

當前中國社會的主要問題，是出現了三元結構：第一元是中國的城市戶籍人口，現在準確的數字是4.4億，即公安部登記的城市非農戶籍人口；第二元，在戶籍上是農民，但是他們已經長年在城市打工，有少數家庭已經進入城市。這部分農民工加上留守兒童家屬也有4億多；第三元，剩下來的4億多是農民，這是我們現在13億人口的狀況。

像上海，有百萬農民工及其家屬，而且這個「門」打開以後還有更多人湧入。農民工進城都是有就業的，在住房上學，以及各個方面平分城市居民的利益，所以根本問題是利益問題，涉及這兩大社會階層的利益等。因此，沒有制度創新，就很難向前推進。

在過去30年中，有將近兩億多農民工加入工業化浪潮中，他們貢獻了GDP非常大的比重，但是卻沒有分享城市化的成果，造成供給和需求產生一個巨大的缺口。對於中國來說，拉動內需並不缺少來源，問題是把主要對象排除在外，內需就不足。

東方早報：我們看到城市化是一個市場化的過程，農民進入城市的重要障礙是購買力問題。當前農民土地的流轉，為城鎮化和工業化提供了較低的土地成本。但從資產價格的角度，因抵押物的限制和在轉讓中的談判弱勢地位，絕大多數農民難以從自己的土地資產中獲得更多的購買力。

華生：這裡也有難言之隱。不讓農民的土地抵押是怕農民失地，成為真正的流民。這是中國歷史上歷朝歷代社會動亂的根源。所以這裡光空喊權利和自由的口號是不行的。關鍵是要設計好制度上的銜接，使農民不至於土地因抵押或出售被「資本」拿走了，自己在農村沒有立錐之地，到城裡又不能安家，社會就會失穩。現在農民進不了城不是沒工作。農民工都有工作，而是沒有財產、沒有住房。城鄉財產差距太大是造成現在城市化最主要的障礙。改革開放之前，農民和城裡人的財產差不多。當時城裡人房子全部是公家的，是租的，人均只有幾平方米，家裡只有老「三大件」，最好的就是上海產的手錶、縫紉機和自行車。而當時的農民，擁有自己的宅基地，有自己蓋的房子，還有自留地，家裡沒有「三大件」也有「一件半」，至少很多家庭是有自行車的，當時城鄉居民的財產差距非常小。但是今天，城鄉居民的財產差距至少在5倍甚至10倍以上，這是構成農民工進城、要在城市安居的最主要障礙。

在解決農民工及其家屬移居城市，解決城市化問題的時候，目前的主要障礙就是高安居成本，所以，幾年前我就提出中國城市化的核心問題就是怎麼降低城市化的成本。而我們現在看到的是城市化的成本越來越高，高安居成本的核心是高房價，這個高房價城市居民都不能承受了，更不要說農民來安居了。

要解決農民進城面臨的高安居成本的問題，首先要有正確的判斷和共識，看到城市化的主要障礙是以高房價為代表的城市高安居成本；其次是要找到解決問題的途徑。

解決農民進城的第一桶金

有了土地市場，就有了公平價格，農民的土地就能變為有價值的資產，進城安居也有了第一桶金，另一方面，城市土地的供給來源就充沛和多元化了，城市的高房價和高安居成本也可以降下來，這樣城市化就好推進了。

東方早報：在中國形成世界製造工廠、推動城市化的過程中，土地成了最便宜的要素，原因來自我們特殊的土地制度。你認為解決征地強拆問題，解決農民工及其家屬在城市的安居問題，究竟有哪些可行的制度路徑？

華生：強拆的產生是因為在現行土地制度下，雙方沒有一個平等的交易地位，達不成一致。沒有市場，就沒有公平價格，農民的土地就不能變為有價值的資產。所以，從根本上說就是要改革土地制度，建立土地市場。中國有勞動力市場，有證券市場，如果再建立全國土地市場，中國特色的市場體系就完整了。現在土地亂象就是土地市場缺位的結果。

有了土地市場，一方面農民進城安居有了第一桶金，另一方面，城市土地的供給來源就充沛和多元化了，城市的高房價和高安居成本也可以降下來，這樣城市化就好推進了。

東方早報：請具體介紹一下你對全國土地市場的構思。

華生：土地市場整體設計應該是全國性的，但是在統一規劃下可以建立區域性的土地市場。這樣使得農民從農村出來，移居到城市的時候，他可以在土地市場上出售他的耕地承包權和宅基地的使用權。這樣就為他進城安居提供了第一桶金。讓農民土地在市場上實現了價值，就不涉及強拆問題。他可以自主選擇。

建立土地市場，所有權不是主要問題。很多人說土地所有權上有問題。其實我們城市居民住的土地也都是「用」了國有土地的使用權，一點也不妨礙城市房地產的交易。

具有長期的土地使用權與產權，在交易上，在佔有的權利上是完全平等的。如果像中央承諾的長久不變，使用權實際上和產權就是等價的，不在於名義上的所有權。所以不要把農村土地的產權問題說得多麼複雜，有多大障礙。就像城市一樣，建立土地使用權的流轉市場就足夠了。這也是解決目前一些地方補償不足、強制農民出讓土地，解決強拆或者行政主導征地的有效辦法。

建立土地市場當然需要全面的制度設計，比如說，只有到城市去安居的農民，可以全部出售其宅基地。農用地的流轉已經有了很好的經驗。各個地方都有試驗，現在重點是宅基地。所以農用地市場跟宅基地市場，即所謂農村建設用地市場要嚴格區分，國家用徵稅的方式參與其中。比如，對於農民出售自己的宅基地或者農用地的承包使用權，到城市安居的，在一定額度內的全額免稅。但是，對城郊土地高溢價的部分，則應徵收累進的土地增值稅和個人所有稅。

全國土地市場開通以後，也解決了城市居民和農村居民權利平等的問題。現在農民進城，非要他把土地賣了，這個不合理，但是現在城市居民不能到農村買土地，實際上也是一種不合理。如果建立土地市場，實際上是解決了雙向的問題，一方面進城的農民可以賣土地也可以不賣土地，另一方面城市居民可以下鄉置業，這才是真正的城鄉統籌和城鄉一體化。

為了防止農民失去土地以後流離失所，對於轉讓宅基地的使用權，需要與在城市落戶掛鉤。城市化不是全部農民賣地進城，而是那些在城市就業的農民的城市化。所以，首先可以出售土地的，是在城市裡就業和準備落戶的農民工及家屬。

當有土地市場時，土地賣或不賣是根據價格走的，只有價格到一定程度，農民才願意賣。反過來，城市居民也有一個渠道，也可以去購買農村的土地。地方政府和企業需要建設用地，也可以去買。賣方買方多元化了，就形成一個充分的市場。沒有土地市場，則只能是像現在這樣強買強賣，一邊是壓價收購，另一邊也有人漫天要價。城市化的經濟成本、社會成本都越來越高。

成渝農地改革的利弊

成都、重慶的探索有許多非常有價值的啟示。比如，成都的土地確權，發給土地使用權證，像地契，這是流轉或上市流通的基礎；又比如地票的探索。重慶重點抓農民工在城市的安居問題，這也是抓住了牛鼻子。

東方早報：目前一些地方正進行農村土地流轉的市場化探索，比如成都農村產權交易所和重慶農村產權交易所，這與你構思的全國土地市場有何不同？

華生：重慶和成都的嘗試有兩個最大的侷限，一是都在現行佔補平衡制度下做文章；二是政府仍然壟斷供給，建設用地只是政府賣，再給農民返還。農民自己不能決定土地的上市時間和價格。因此，帶有很強烈的行政操作色彩，並不是真正的市場，這樣問題、弊病和侷限性就不可避免。另外，成都、重慶主要是農民工的輸出地，不是輸入地，它們的許多做法，無法複製到沿海地區。但成都、重慶的探索也有許多非常有價值的啟示。比如說成都的土地確權，發給土地使用權證，像地契，這是流轉或上市流通的基礎。又比如地票的探索，把土地在用途管制下的建設用地指標與實際用地分離，這樣就使邊遠地區的宅基地指標也能賣出價格，使城市化的土地收益分攤到所有農民身上。還有，重慶重點抓農民工在城市的安居問題，這也是抓住了牛鼻子。這些都有普遍借鑒意義。當然真正要把全國土地市場建起來，還有大量的制度設計工作，我們這裡不可能展開說。但是應當說，全國土地市場制度的設計比起證券市場，那還是要簡單得多，並沒有什麼大的困難和障礙。

東方早報：要實現全國土地交易市場的構想，如何面對地方政府利益的阻力？比如OTC市場(場外交易市場，是指在證券交易所外進行證券買賣的市場)的建立，一些地方先自己建區域性的OTC市場，結果證監會的態度則是要設立全國統一的OTC市場。

華生：跟滬深證券交易所的設立一樣，中央要下一個決心。全國土地交易市場是城市化進程中一個相應的配套措施。這個不是地方政府自己去亂做，肯定要有統一規則。在統一規則下，可以有地方性的區域市場，特別是土地拍賣市場，肯定是地方性的。這裡關鍵在於頂層設計、統一規則，這和地方利益並不矛盾。

東方早報：我們看到如深圳、東莞等一些發達地區，農民土地拆遷補償沒有相應的稅收或費用的改革配套政策，動輒幾千萬甚至上億，這種政府土地收益的缺失導致貧富差距進一步拉大。在全國土地市場的設立上，如何用稅收手段來調節土地收益的分配問題呢？

華生：有了市場，有了價格，稅收調節就有了基礎。國家用稅收調節，只對第一次出售宅基地和農用地到城市安居的農民給予稅收豁免，稅收豁免有一定額度，超過的部分要累進徵收，稅收要用於新增建設用地的基礎建設。

改變「犧牲農村服務城市」

現行土地政策能否有質的改變，關鍵在於我們是否真想改變從工農產品「剪刀差」到城鄉土地價格差，靠掠奪農民去發展表面光鮮的城市化道路。

東方早報：農村土地現在某種程度上來講，可以說還是沉睡的資本。全國土地市場的建立，是否也能吸納多發貨幣的問題？中國已成為了世界上錢最多的國家。2010年末，中國廣義貨幣M2餘額超過70萬億元人民幣，而按目前匯率計算，美國的M2不到60萬億元人民幣。

華生：從傳統的貨幣主義來講，貨幣的需求量跟流通當中的貨幣量和流轉速度有關。但流轉速度是一個不確定的東西。在穩定的經濟環境下，貨幣主義的經驗是管用的。現在中國是在一個經濟急劇改變的時候，實體經濟使用貨幣面增加，會增加對貨幣的吸納量。

土地交易市場的建立，是出於實體經濟的目的，但是也有附帶的功能，就是會吸收流通中的貨幣。全國土地市場的建立，是為瞭解決土地流轉、解決農民進城安居的第一桶金、解決城市建設用地多元化來源的問題，但是它也有許多附帶功能，如縮小城鄉差距、吸收貨幣量，因為它使得金融深化了。

更進一步地說，用土地市場加稅收的辦法來轉化土地用途，可以解決因行政征地造成的社會緊張和不穩定。城市化是中國今後二三十年經濟增長的主要推動力。有了全國土地市場，中國城市化進程就有了源源不斷的市場化動力。

東方早報：經濟史學家卡爾·波蘭尼在1944年的《大轉折》中，分析了工業革命的大轉型帶來的經濟和社會的巨大變化。書中提到「社會進步的取得通常是以犧牲社會秩序為代價的。如果社會轉型的速度太快，社會肯定會在轉型的過程中遭受劫難」。你認為中國土地市場制度的建立需要多長時間？在未建立之前，對地方政府的征地衝動，可以做哪些臨時性的制度安排？

華生：土地政策目前認識不一、政出多門，各級地方政府察言觀色、自行其是，中央為了保增長、求穩定，也只能點到為止，致使令不行、禁不止，已經累積了大量的矛盾和衝突。現在是到了土地制度要在全局上下決心、頂層上做制度設計的時候了。真正明確方向，土地市場制度的建立只需半年、一年的時間。倒是由於過去長期農村土地權屬模糊，農民的土地確權需要較長的時間，逐步推進。

在全國土地市場建立運行之前，過渡性的制度安排也不難。因為所有人向農民土地「開刀」都是利益驅動，只要規定土地出讓金的使用必須全部或主要用於農民本身，以及建設用地指標與安置農民工及家屬進城落戶掛鉤，這樣沒有利了，地方政府自然就不「起早」了，用不著中央有關部門去圍追堵截且效果事倍功半。關鍵在於我們是否真想改變從工農產品「剪刀差」到城鄉土地價格差，靠掠奪農民去發展表面光鮮的城市化道路。只要有這個改變的決心，一切問題都可以迎刃而解。

(文章僅代表作者個人立場和觀點)