中國新搬遷條例：「公共利益」惡性膨脹

江蘇省南通市政府因強拆等違法行徑，引發民怨鼎沸(網路圖片）

中國當局研究了兩年多的新拆遷條例1月29日週五正式公布，但對公眾的諮詢期卻不足一個月。相關維權組織及專家批評諮詢只是形式主義過於倉促，而新的條例惡意擴大了「公共利益」的概念，存在不少漏洞，條例本身是一種退步。

1月29日是中共國務院法制辦發布「關於公布《國有土地上房屋徵收與補償條例（徵求意見稿）》公開徵求意見的通知」的日子，也是上海訪民從2010年開始每個月的最後一個星期五集體進京上訪的第一天。

新規例對國有土地上的房屋的徵收程序、補償及訟訴機制等作出明確規定。就在條例發布的當天，超過8百名上海訪民到北京，要求向法制辨官員遞交報告，申訴被強拆的遭遇，卻被大批公安及駐京辨人員帶走拘留。

多年來中國房地產商和政府官員圈地建房謀取「暴利」的後面是拆遷當中頻發的「暴力」。拒絕拆遷者遭受恐嚇和暴力，各地因拆遷自焚、自殺的案例數不勝數。據中國媒體報導，僅在2009年，在北京、四川成都，內蒙赤峰和黑龍江東寧等地發生過多起居民自焚抗議事件。有評論說，這是用鮮血換來《國有土地上房屋徵收與補償條例（徵求意見稿）》。

「公共利益」需明確界定

按照2007年起施行的《物權法》規定，「為了公共利益的需要，依照法律規定的許可權和程序可以徵收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其它不動產。」

而《國有土地上房屋徵收與補償條例（徵求意見稿）》對政府徵收房屋需要符合的「公共利益」作了七種規定：國防建設需要，國家扶持的能源、交通、水利等公共事業；國家扶持的科技、教育、文化、衛生、體育、環境和資源保護、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業的需要；廉租住房、經濟適用住房建設；政府改造危房、舊房；國家機關辦公用房；法律、行政法規和國務院規定的其他公共利益的需要。

北京航大法學院教授王才亮認為新規定「惡意擴大」了公共利益的概念，而這個「公共利益」幾乎涵蓋了中國現行拆遷當中的所有活動。

據南方週末報導，王才亮認為，新規定的公共利益太寬泛，比如把市政公用建築列為公共事業的需要，公共利益還包括廉租住房、經濟適用住房和危舊房改造等等，這都不符合現行法律。他認為把危舊房改造和政府辦公樓列為公共利益是新草案最大的敗筆。

王才亮認為，只有在「危房」拒絕修繕危及他人安全時，才與公共利益有關，「舊房」改造與否應是房東自己的事。至於那些民主程序，也很可能在強大公權力的壓迫下成為徒具其表的形式。

長沙「徵收」過程中的對抗，也與政府和民間對「公共利益」的理解有所不同相關。中國的現實迫使立法要對「公共利益」做出比西方國家更為明確的界定。

北京大學憲法與行政法研究中心主任姜明安說認為，各國在何為「公共利益」問題上，多使用具有一定彈性的不確定用語。但中國國情不同，許多地方政府執法人員打著「公共利益」的旗號拆遷，實質卻是為開發商賺錢。因此，不僅要對「公共利益」做出較他國明確的界定，還要考慮在法律上設定其他應對措施對政府機關的相應行為加以制約。

即是仲裁者又是執行者

王才亮認為，雖然公共利益在過去也是個問題，但在過去並沒有突出政府的強制徵收，而是由開發商、建設人做拆遷。在談不攏的情況下，才由政府出面強拆。

在過去的拆遷開發活動中，地方政府不能把自己的利益放在桌面上，得躲躲閃閃地做。但按照現在的條例去做，過去政府和被拆遷人之間的緩衝就不存在，連遮羞布都沒有了。

「拆遷」一詞不再出現，將被「徵收」、「搬遷」等詞彙替代。徵求意見稿共五章四十一條，對「強制拆遷」做了明確規定。

王才亮說，從「拆」到「搬」這個變化更可怕。「拆遷」是房子需要拆了才搬遷，現在的「搬遷」是，房子不拆就可以趕你走。過去關於拆遷是否合法還有爭論，（從新規定看）現在爭論都沒有，成了徵收。

王才亮認為，把新規定說成進步是無良學者、無良文人的說法。他認為在拆遷中損害老百姓利益的是兩方面的暴力，一個是公權，即政府控制的司法權力，另外一個就是黑社會的暴力。新條例出臺後，黑社會的非法暴力就由政府這部分權力代替了。

政府若違法徵收 後果更可怕

在新條例確定政府作為徵收主體之前，各地已經有這方面的實踐。長沙之外，上海是另一個例子。據《財經》雜誌報導，在一場拆遷運動中成立的「虹橋交通項目閔行區指揮部」中，區長陳靖擔任總指揮，指揮部成員囊括了閔行區主要政府部門的正職———甚至包括最強勢的公安部門，有法律界人士將閔行區政府稱為「最強的拆遷公司」。

與面對平等民事主體的開發商相比較，和掌握公權力的政府議價的「釘子戶」有時更缺少爭取補償的能力。長沙的現實也似乎驗證了這一點。

「政府成為徵收主體本身是對的，但如果政府違法徵收，就比原來的開發商做拆遷主體更可怕。」王才亮說。

補償標準最為核心

對新法草案依據市場估價給予被徵收房屋補償，王才亮並不認同。他認為，長期以來，市場估價的評估結果就沒有多少是實事求是的，無法保障被徵收人的利益。另外，天津、山東等地，對被拆遷房屋的補償都已經明確是按同地段新商品房價格為基礎，新法草案較此實際上是倒退了。

姜明安在參加國務院法制辦召集的會議時也直陳，問題的關鍵是利益，95%以上的釘子戶只要把錢給夠了，都會同意搬遷。

「事實上，更有價值的是地價，比房價不知高多少倍！」姜明安說，政府用很少的錢將房屋下的土地拿走，轉手獲得數十甚至上百倍的收入，被徵收人內心無法平衡。

傳知行社會經濟研究所創辦人郭玉閃進一步認為，不解決土地制度，拆遷所導致的這種利益差價與社會矛盾無法消除。此外，1994年的分稅制，是各地將土地財政作為主要收入來源的根源之一，因為稅收大半都上繳了中央。姜明安也表示，對制約這種濫權行為，不能僅僅依靠一部條例的修改，同時還要藉助於經濟體制、行政體制、政治體制和司法體制的整體改革。

維權組織權利運動創辨人張建平在接受自由亞洲電臺採訪時表示，新例仍存在不少漏洞，包括由政府的評估公司來評估房價並不公平，亦沒列明評估報告承擔的法律責任，政府作為征地最後的裁判，欠缺平等協商的第三者等，而且徹詢期過於倉促。

他說：這個時間是太急促的，不知道是由於這事件太緊張，還是只是做一個形式，做一個所謂民主的征見形式。

在法制辨正式展開徵詢之時，超過800名上海訪民，一同到北京法制辨上訪，要求向官員遞交一份報告，申訴他們被強拆的遭遇，當局派出過百公安到場，又用五輛貨車將訪民帶走拘留。訪民金月花表示，他們要求盡快廢除舊有拆遷法，及立即賠償予拆遷戶。

她說：它是一部惡法，上海市政府把這惡法用於每一個上海被強拆的老百姓，現在難聽一句是不顧老百姓的財產，這些惡法搶走老百姓的私有財產。

金月花還質疑，大家都是被強遷、被掠奪財產，這些問題都沒有解決。現在要廢除舊的（條例），立新的（條例），那麼歷史遺留問題怎麼處理？

另一訪民劉平英表示，這已是她兩年來第94次上訪到北京，但每次都沒有獲接見，這次也不例外。她說：他們沒說什麼，把我們抓起來，用五輛車把我們抓到馬家樓，然後要上海駐京辨的人把我們帶回去。

當局要求訪民逐一登記，駐京辨人員其後用車將部分訪民送回上海。