思寧：我國憲法的「秘密」

2009-12-09 00:41 作者:思寧 中華人民共和國國家最高權力機關是什麼？這是我國憲法的"秘密"。

您別以為這不是"秘密"，您別說全國人民代表大會就是國家最高權力機關。

請先看思寧根據憲法第五十七條設計的閉卷填空題（不看憲法原文填空）：

我國憲法規定：中華人民共和國全國人民代表大會是（　　　　　　）機關。

您填對了嗎？

思寧用這道題在中國第一政治論壇強國論壇和財經類的和訊網論壇測試，400人次只有1位網友準確回答。同樣的題目在法律人云集的中國律師網互動社區測試，閱讀400人次也只有1位網友的填寫包含了正確答案。而且，思寧無法驗證答對的網友是否查看了憲法原文。有的網友聲稱剛剛看了憲法第五十七條乃至背誦過憲法，答案仍然是錯的。按照上述三個有代表性的網站論壇的答題統計，99.75％的人不知道憲法規定全國人大是什麼機關，也就是說，99.75％的人不知道憲法關於國家最高權力機關規定的"秘密"。

錯誤的答案主要有三類：1.誤為"國家最高權力"；2.誤為"國家最高權利"；3.誤為"最高國家權利"。多數網友錯誤地以為全國人大是國家最高權力機關，以為在國家範圍內，最高權力機關就是全國人大。有些網友不知道特指政治上的強制力量的"權力"（英文power）與相對於義務的依法行使的權能和享受的利益的"權利"（英文right）的區別。

正確的答案應是"最高國家權力"。

"最高國家權力機關"與"國家最高權力機關"的含義顯然是不同的。

從片語結構分析，"最高國家權力機關"的"最高"是修飾"國家權力機關"的，意思是"國家權力機關"系列中"最高"。也就是說，在人民代表大會這個" 國家權力機關"中是"最高"的。我國憲法規定了國家機關的幾個系列，包括"國家權力機關"人民代表大會、"國家行政機關"政府、"國家軍事機關"中央軍事委員會、"國家審判機關"人民法院、"國家法律監督機關"人民檢察院。相應於地方國家權力機關地方各級人大的是最高國家權力機關全國人大；相應於地方行政機關地方各級人民政府的是最高國家行政機關國務院，即中央人民政府；國家軍事機關未規定其地方機關；對國家審判機關和國家法律監督機關，也分別規定了地方各級人民法院、地方各級人民檢察院和相應的最高人民法院、最高人民檢察院。可見，在"國家權力機關"系列中"最高"，應當理解為"最高"的人民代表大會。 "最高"的人民代表大會並非在整個國家範圍內權力"最高"。

"國家最高權力機關"的"國家"是修飾"最高權力機關"的，意思才是在整個國家範圍內權力"最高"。

多數網友把全國人大理解為"國家最高權力機關"，不僅不符合憲法第五十七條的規定，也不符合憲政的現實情況。

我國歷部憲法從來沒有規定全國人大是"國家最高權力機關"。1954年憲法第二十一條規定："中華人民共和國全國人民代表大會是最高國家權力機關。 "1975年憲法第十六條規定："全國人民代表大會是在中國共產黨領導下的最高國家權力機關。"1978年憲法第二十條規定："全國人民代表大會是最高國家權力機關。"1982年憲法第五十七條規定："中華人民共和國全國人民代表大會是最高國家權力機關。它的常設機關是全國人民代表大會常務委員會。"可見，四部憲法都規定全國人大是"最高國家權力機關"。而且，1975年憲法還在"最高國家權力機關"前加上"在中國共產黨領導下的"十個字。

不過，近半個世紀以來，"最高國家權力機關"的確切含義並沒有得到明確的憲法解釋，更沒有讓廣大公民真正瞭解，以致現在仍有許多公民誤以為"最高國家權力機關"全國人大就是"國家最高權力機關"。彭真1982年11月26日在第五屆全國人大第五次會議作《關於中華人民共和國憲法修改草案的報告》時說："全民討論中，有人提出，在擴大全國人大常委會的職權時，應當充分保證全國人大作為最高權力機關的地位。這個意見是對的。"（引自《中華人民共和國法律釋義全書》）彭真肯定了全國人大作為"最高權力機關"的意見，卻沒有發現他肯定的"最高權力機關"的意見與憲法第五十七條"最高國家權力機關"的表述的區別。彭真心目中的全國人大，到底是整個國家範圍內的"最高權力機關"，還是"國家權力機關"系列中的"最高"，恐怕已成為憲政史上的一個謎。回顧歷史可以發現，即使是彭真這樣參與制定現行憲法的高層領導人，對全國人大是什麼機關的認識，也沒有從法理、語義、邏輯上真正明確。

按照對憲法第五十七條的上述理解，全國人大顯然不是國家最高權力機關。那麼，國家最高權力機關是什麼的"秘密"，只能在現行憲法的其他部分尋找了。

彭真在所作的《關於中華人民共和國憲法修改草案的報告》中明確指出："憲法修改草案的總的指導思想是四項基本原則，這就是堅持社會主義道路，堅持人民民主專政，堅持中國共產黨的領導，堅持馬克思列寧主義、毛澤東思想。"根據"堅持中國共產黨的領導"的指導思想，憲法序言回顧了中國共產黨領導中國各族人民鬥爭和勝利的歷史，宣布"中國各族人民將繼續在中國共產黨領導下"，宣布"中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度將長期存在和發展"。序言明確了中國共產黨領導中國各族人民（包括領導多黨合作和政治協商制度）的地位。

憲法第二條規定："中華人民共和國的一切權力屬於人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。"這就是說，人民行使國家權力的最高國家權力機關是全國人大。從憲法法理分析，中國共產黨領導中國各族人民，人民行使國家權力的最高國家權力機關全國人大當然"在中國共產黨領導下 "。所以，中國共產黨的權力高於全國人大，國家最高權力機關在中國共產黨內。這就是許多公民不瞭解的"秘密"。

但是，憲法並沒有明確指出中國共產黨通過什麼領導機關來領導中國各族人民。要完全瞭解國家最高權力機關是什麼，還要瞭解《中國共產黨章程》對中國共產黨領導機關的許可權的規定。《中國共產黨章程》第十條中規定："黨的最高領導機關，是黨的全國代表大會和它所產生的中央委員會。"第二十二條中規定："中央政治局和它的常務委員會在中央委員會全體會議閉會期間，行使中央委員會的職權。"根據憲法序言確立的"中國共產黨領導"的原則推理，中國共產黨的最高領導機關相當於"國家最高權力機關"。因此，在召開黨的全國代表大會和中央委員會期間，黨的全國代表大會和中央委員會就是"國家最高權力機關"；中央委員會全體會議閉會期間，中央政治局和它的常務委員會就是"國家最高權力機關"，而中央政治局常務委員會就是"國家最高權力機關"的常務機關。
這就是我國憲法的"秘密"。

(文章僅代表作者個人立場和觀點)