中國的公共債務壓力超出預期

2009-07-11 22:05 說到中國公共債務的實際水平，高於預期的財政赤字可能僅僅是冰山一角。

　　與美國、歐盟和日本相比，中國在經濟增長放緩之際的公共財政狀況要好些。拜幾年來逐步收緊的財政政策所賜，中國的財政小有盈餘，政府在通過公共支出推動經濟擺脫低迷方面處於有利位置。財政部預計中國2009年將出現人民幣9,500億元的財政赤字，相當於當年國內生產總值(GDP)的2.9%，接近其自我設置的比例上限。這一赤字規模將使中央政府的債務額達到人民幣6.3276萬億元，大約相當於中國GDP的19.5%。

　　但從今年迄今為止的政府稅收和支出數據看，雖然政府開支的增速高於預期，但政府的收入卻顯著低於預期。中國今年3月公布的2009年中央財政預算提供了中央政府對今年稅收收入的預期值。該報告預計，中央和地方政府今年的收入將達到人民幣6.623萬億元，比2008年增長8%。而截至今年5月，中國政府的總收入為人民幣2.7108萬億元，比上年同期下降6.7%。

　　稅收中的幾個大類別都低於預期。2009年中央政府超過70%的稅收收入預計都將來自國內增值稅、進口稅、企業稅和個人所得稅收入，政府原本預計這幾類稅收都將比2008年有所增長。今年5月，政府的增值稅、進口稅和企業稅收入都低於上年同期。個人所得稅收入只比上年同期增長0.9%，而政府在預算報告中原本預計這項收入會增長7%。財政部認為，經濟增長放緩、企業盈利能力薄弱以及政府運用稅收手段來刺激經濟，是造成稅收減少的主要原因。

　　而政府支出的增長速度卻快於預期。根據中央財政預算，今年政府的總支出為人民幣7.6235萬億元，比2008年增長22.1%。而今年截至5月份，政府的總支出已達到人民幣2.2496萬億元，較上年同期增長27.8%。由於稅收收入低於預期而政府支出增速卻快於預期，中國今年的公共財政前景黯淡。財政部坦率表示，財政收不抵支的矛盾將逐步凸顯出來，全年財政收支形勢嚴峻

　　如果政府的收入狀況繼續惡化而政府今年的支出增速繼續保持目前水平，那麼中國今年的財政赤字將大大超過政府預計的人民幣9,500億元水平。事實上，如果政府今年全年的收入下降幅度和支出增速維持在今年前四個月的水平，那麼政府今年的財政赤字將超過人民幣2萬億元(相當於GDP的6.2%)。但如果政府今年的支出足以推動經濟加快增長，而政府的稅收今年晚些時候又會隨著經濟的復甦而增加，那麼上述預期就太過悲觀了。政府5月份的收支狀況實際上已比此前幾個月略有改善。當月的稅收略有增加，而支出則出現了下降。但不管情況如何，目前看來政府今年是不大可能將財政赤字控制在目標水平之下的。

　　面對經濟低迷，擴張性的財政政策顯然是最明智的，而在經濟快速增長的時候，即使財政赤字高於預期也不足為慮。然而，隨著中國經濟進入很可能延續較長時間的低速增長期，較高的財政赤字，加上對地方政府債務水平的擔憂以及銀行系統壞帳的不確定性，這些都加劇了對公共債務實際水平的擔憂。

　　地方政府債務水平極高早就是公開的秘密。由於不遵守財政紀律，收入來源有限且不穩定，同時在醫療和教育方面又要加大開支，地方政府在當前的經濟低迷開始之際就已經揹負著財政赤字，有的地方債務與GDP的比率處於令人擔憂的水平。一家與政府有關的研究機構估計地方債務總額相當於GDP的16.5%。由於經濟低迷意味著稅收收入和土地出讓收入的減少，同時在社會福利和經濟刺激項目方面的開支加大，地方政府的債務正在進一步加劇。雖然財政部發行了人民幣 2,000億元的地方債務也無濟於事。

　　除了中央和地方各級政府的債務，政府還面臨規模不明的臨時負債，即銀行系統中的不良貸款。據估計，亞洲金融危機結束時，不良貸款相當於GDP的 40%以上。在政府出臺多種代價高昂的干預措施，清理了銀行的資產負債表之後，不良貸款才降到了當前的水平。現在，不良貸款就像恐怖電影裡的反派一樣，你以為他已經死了，結果在續集裡又出現了。沒有人認為不良貸款將會攀升至上世紀90年代末的水平。但今年頭5個月新增貸款迅猛增長，其中有很大一部分貸款的發放是出於政治和商業的雙重理由，幾乎可以肯定，這些貸款將會在銀行資產負債表上造成大量壞帳，最終成為政府的包袱。

　　粗略的計算顯示，公共債務的真正水平大大超出了預算中顯示的相當於GDP 19.5%的比例。遠遠高於預期的財政赤字，很可能與中央政府債務相當的地方債務，以及銀行系統不良貸款帶來的臨時負債都需要加進去。實際的債務將超過 GDP的40%，是中央政府債務總額與GDP比率的兩倍以上。隨著經濟進入長期的低速增長，政府無法通過擴大稅收收入來償付債務。

　　公共債務會成為後人的包袱，債務越多，包袱就會越重。用來償付債務的資金無法用於醫療、教育和其他公共福利開支。財政在經濟形勢好的時候從緊、形勢不好的時候擴張是合理的經濟政策。但如果對中國目前的債務水平如何、還將揹負多少債務沒有一個明確的概念，政策決策者和中國民眾就很難在權衡當前利益和未來借貸成本時做出正確的決策。公共債務真實水平的不確定性為防止它脫離掌控增加了難度。要解決問題，政府明確公布公共債務的真實水平將會是至關重要的第一步。(文章僅代表作者個人立場和觀點)