外資審批腐敗窩案調查

「郭京毅案」仍在擴大化，繼鄧湛之後，商務部條法司行政法律處處長、工商總局外商投資企業註冊局副局長相繼被拘，下一個落馬的會是誰

●「只要有審批的地方，就有尋租的空間，即便只是個簡單的登記註冊。」
●2003年之後，外商投資審批的法律意見基本由郭京毅給出或審批，由於郭長期把持這個領域，他的一句話往往能決定項目生死。
●2006年限外令後，外資不能進入中國房地產業。某外資基金找到郭京毅後，郭予以放行，得到回報480萬元。
●避免類似腐敗案，現行審批制度必須徹底改革

連番落馬
因兩位主管外商投資審批的司級官員相繼落馬而風聲鶴唳的商務部再起波瀾。

南方週末記者獲悉，10月23日，商務部條約法律司行政法律處處長杜寶忠被北京市西城區檢察院採取強制措施。翌日，杜被正式逮捕。

消息尚未來得及公布，媒體就披露出又一名主管外商投資領域的司局級官員「出事了」，而且是商務部以外的部委。10月27日下午，國家工商總局外商投資企業註冊局副局長劉偉被有關部門刑事拘留。

知情人士透露，杜寶忠以貪污罪被逮捕，並涉嫌受賄。劉偉被拘的原因目前則尚不得而知，知情者認為極有可能也是受賄。

不過，圈內人普遍認為，無論劉偉還是杜寶忠，都與兩個月前爆發的商務部巡視員「郭京毅案」直接相關。

郭京毅先後分管過條法司9個處室中的3個，包括行政法律處、投資法律處、WTO法律處，是杜寶忠的頂頭上司。

而郭京毅與劉偉之間的密切關係，早已是圈內公開的秘密。他們認為郭京毅案發後，劉偉的出事幾乎是必然的，「否則就見鬼了！」一位知情人士這樣告訴南方週末記者。

8月13日，商務部條法司正司級巡視員郭京毅因涉嫌受賄被「雙規」。同時涉案的還有郭的大學同學、北京思峰律師事務所主任張玉棟；郭的前屬下、思峰所合夥 人劉陽。思峰律師事務所與商務部隔長安街相望，主營外資來華投資諮詢業務。（詳見本報9月25日《一個商務部官員和律師們的隱秘交易》）

9月26日，郭案為媒體所報導後不久，已經退休一年多的商務部原外資司副司長鄧湛（時任商務部下屬的中國外商投資企業協會副會長）被直接逮捕。除了負責外資司日常的外商投資審批工作，鄧湛在任期間還主導推動了直銷行業的立法和直銷牌照的頒發。

10月中旬，南方週末得到有關部門的消息，郭案將盡快偵結並轉入司法程序，但月末再度落馬的兩位官員，似乎正將該案從部門腐敗升級為跨部門的外資審批窩案。除了相關部門之外，一些涉外律師事務所也被納入了調查範圍。

目前，相關領域的官員和律師們紛紛開始猜測，誰會是下一個人、下一個部門、下一個律師事務所？「觸目驚心！」有關領導談及郭京毅案時用了這樣的字眼，並認為這是「一起犯罪持續時間漫長、涉及單位和人員眾多，涉案金額巨大、影響特別惡劣的案件」。

有審批就有腐敗

一位熟悉劉偉的人士告訴南方週末記者，相比郭京毅在辦公室裡自行安裝液晶電視的高調行為，劉偉為人頗為低調。

兩人都是40歲出頭，都是各自領域內專業能力較強的幹部，都是前程似錦。郭京毅是商務部條法司司長和即將成立的反壟斷局局長的有力競爭人選之一；而兩三個月前，工商總局剛剛任命了6名正局級幹部，劉偉名列其中。

擁有吉林大學法學院法學博士學位的劉偉，擅長國際貿易法，同時還兼任中國國際經濟貿易仲裁委員會仲裁員。

儘管圈內人都知道兩人關係熟稔，連別墅都「買」在了一起。不過，郭京毅案爆發後，據一位其間接觸過劉偉幾次的部委人士回憶，劉似乎一點沒感覺到自己會出事。

的確，對於不熟悉外商投資審批流程的行業外人士來說，劉偉分管的工作似乎沒有太大的尋租空間。劉所在的國家工商總局外商投資企業註冊局，主要負責擬訂外商 投資企業登記註冊管理辦法；承擔外商投資企業的登記註冊工作；監督外資企業的經營行為，併進行年度審核。「但是只要有審批的地方，就有尋租的空間，即便只 是個簡單的登記註冊。」一位從事外企投資和並購業務的律師曾深受其苦，「辦理登記的時間限制是從企業交齊所有文件開始的，如果今天告訴你缺這個文件，明天 說要改那個文件，就能拖上十天半月，最終影響合同約定日期。」每一次文件出問題，計時器就要清零重計。這時你可能就需要做些事情了。

登記註冊尚且如此，決定一家外企能否進入中國的關鍵部門——商務部的外商投資管理司和條法司的權力之大，可想而知。

尋租十餘年

根據鄧湛和郭京毅的公開簡歷，最晚從2003年開始，這兩位商務部歷史上級別最高的落馬官員就已分任外資司和條法司的副司長，直到2007年鄧湛退休、 2008年郭京毅被雙規。事實上，大學畢業之後兩人就來到了這兩個部門，從幹事、處長及至副司長，浸淫二十餘年，從未離開過外資審批崗位。

「恰恰是外商投資審批流程中的巨大模糊空間，讓這兩位有想法的同事找到了合作的空間。」一位熟知內情的人士一針見血地說。

第一個尋租空間見於初始材料的審核環節。當外企把申請材料報呈外資司後，外資司會第一次書面徵求條法司的法律意見，然後彙集本司審核意見，要求外企業按中國法律補充材料。


「問題在於，補充材料的要求最少五六次，甚至十幾次也是常見的，而且有些材料你可能永遠也通不過。」一位常與商務部打交道的律師點出了個中玄機。

郭京毅大學畢業後一直在條法司外資法律處工作，後又升任主管該處的副司長，十餘年間，條法司此項法律意見基本由郭給出或審批，由於郭在這個領域的「 絕對權威」，他的一句話往往能決定項目生死；鄧湛在任外資司司長期間，分管外資司的一處二處，同樣在所轄行業擁有「生殺予奪」的話語權。

在基本通過第一次材料審核後，外資審批就進入到實質性審批階段。在這一階段，外資司將起草正式批文，並會籤條法司，之後再對外頒發正式的批覆文件。因此，要想「會簽」流程順利通過，就必須同時取得條法司和外資司處級、司級領導的簽字。

這時，就用上了與劉偉類似的另一個尋租之道——拖延時間。

即便不是郭鄧二人直接經手的領域，他們同樣可以影響。鄧湛1982年從北京科技大學畢業後就進入對外貿易經濟合作部（商務部前身）工作，郭京毅4年後從北京大學法律系畢業，也一直在外經貿部法律部門供職。在同一個領域浸淫二十多年，他們深知什麼事情通過誰能做到什麼程度。

聰明的外企和律師們同樣心知肚明，在投資並購界之外名不見經傳的思峰所也因此得以為跨國500強企業中的一半提供法律服務，收取每小時600美元的律師費，國外頂級律所合夥人的最高收費不過如此。

顯然，郭京毅的觸角並不僅僅伸到了外商投資審批。圈內人普遍認為，直接導致杜寶忠被捕的，應該是在2005年貴州飯店訴商務部案中涉嫌受賄。當時杜寶忠跟隨郭京毅同往貴陽處理該行政訴訟案，同行的還有張玉棟、劉陽及其它相關部委的官員。

知情人士透露，早在1996年商務部下屬的長城律師事務所改制之時，鄧湛、郭京毅、張玉棟、劉偉已經熟識，並商議建立一個「公社」。當時的張玉棟尚為長城 所律師，劉偉則時任國家工商局局長秘書。自此，「公社」開始慢慢滲透到外商投資審批之中，每一個案子，律師的收費從幾萬到幾十萬不等，再通過轉讓房產汽車 等方式分予官員。而與官員關係的深厚，又成了相關律師所獲得外企業委託最為重要的原因。

「十幾年如一日的審批腐敗，既傷害了政府公信力，也攪亂了律師事務所和諮詢公司正常的市場秩序！」所有這些，讓接受南方週末採訪的政商人士感慨不已。

慾壑難填 插手並購

十幾年如一日的細水長流，似乎仍不能滿足郭京毅們的胃口。2003年升任條法司副司長之後，利用審批體制的巨大模糊空間和對要害崗位的把持，郭京毅們開始插手金額更大的外企並購案。

郭京毅被「雙規」後，輿論普遍導向為「立法腐敗」，可能涉及的法規指向了2003年《外國投資者並購境內企業暫行規定》和2006年的《關於外國投資者並購境內企業的規定》（又稱10號文）。

2003年規定的主要起草人為思峰所的合夥人劉陽，當時他是郭京毅的屬下，供職於條法司外資法律處。法規公布之後，劉陽留學國外，回國後加入思峰；而2006年的10號文，據說是在張玉棟的書桌上完成的基本框架。

不過，這種說法沒有得到南方週末採訪的大部分律師和相關部門官員的認可。在他們看來，10號文由六部委聯發，不可能六部委一起買通；況且任何一部法規惠及的都是針對一個群體的管理規則，群體賄賂立法者修改法規幾乎完全不具可操作性。

「更準確的說法應該是，通過立法，郭為未來創造了一個可以插手的空間；通過原則性的模糊規定，為未來對條文的解釋和執行留下更大的裁量空間，實際上就是利用審批權尋租。」一位律師這樣總結道。

這個被創造出的空間，有業內人士認為是把原本灰色的「紅籌模式」陽光化，並納入商務部的審批許可權之中。

這是一種境內公司為了實現海外上市或者在境外融資，在境外設立一個代為持股的公司，再返程收購境內公司的模式。

1990年代中期這種模式已經開始出現，但始終缺乏國家監管，直至2003年的商務部暫行規定要求境外公司返程收購時，要向商務部報批。10號文隨後又增加了股權收購方式，更加靈活。

一直以來，業界普遍評價暫行規定規範了這一模式，是立法的進步。但當商務部賦予了自己審批該模式的權力後，碰到具體的案例，司法解釋的空間就變得無限大。

根據有關法規，外資不能進入中國房地產業。但當外資基金找到郭京毅後，郭予以放行，並解釋為該外資並購的是集團公司。該集團公司並非房地產企業，只是旗下擁有房地產公司而已。郭由此得到的回報是480萬元。

事實上，知情人士透露，近幾年來引發輿論高度關注的數起外資並購案，幾乎都是聘請思峰律師事務所作為法律顧問，律師費用均高達幾百萬元。

有趣的是，兩年前的一個引起軒然大波並最終失敗的外企並購案，外方的第一次申請就沒有通過郭京毅，等到第二次申請時聯繫了郭，但未及成功郭即被「雙規」。

插手並購案後，郭等人的收入劇增，這從思峰所的關聯公司思峰投資就能看出。2005年前該公司營業額最高不過11萬元，卻在2005年翻了20倍，2006年又翻了5倍，達1098萬元。

除了收受賄賂，郭京毅還通過在合適時點買賣併購公司的股票獲利。2007年郭京毅接手一個並購案後買入股票，由於並購雙方事先得到了比較肯定的答覆，股票在二級市場暴漲，待到郭簽字之前賣出該股，股價已經足足翻了四倍。

審批積弊

儘管未如郭京毅和鄧湛般高調、貪婪、腐敗花樣繁多，但劉偉被拘，卻真正揭開了外商投資審批窩案的關鍵，並且將郭京毅案的腐敗實質與積弊多年的外資審批體制緊密聯繫起來。

當一家外企通過了商務部的嚴格審批，又順利地在國家工商總局外商投資註冊局登記註冊，等待它的仍非坦途。它還要到外匯管理局資本項目管理司備案登記，才能 將用於投資的資金匯入國內，開展工作，同時也要在國家稅務總局相關司局予以備案。如果恰好投資的產業屬於《產業指導目錄》裡的限制類，金額又超過了 5000萬元，還要在報呈商務部之前走一下國家發展改革委員會國外資金利用司的程序。

所有這些，都看似瑣碎不重要，卻不可或缺；如果再湊巧碰到郭京毅、鄧湛、劉偉類的官員，你所需要付出的，就不僅僅是時間和精力了。

在目前的審批制度下，涉及到政府部門的任何一個環節，企業都有可能碰到類似的情況。

根據南方週末的多方瞭解，在外商投資審批領域，業已形成了一個圈子，圈子裡人員固定，人員在各部門的崗位也長期固定且缺乏監督。

業內人士介紹，不同部門的官員，甚至往往心有靈犀般今天你唱紅臉，明天我唱白臉，形成一個外界不易看破的利益小團體，上下其手，尋租設租，中飽私囊。

一些律師，則在官員和企業之間搭建了一座橋，讓腐敗行為更加隱蔽，而且同樣形成了一個圈子。核心層的律師事務所，比如思峰，表面上是外企的法律事務代理， 實際的主要工作是勾兌與各審批部門官員的關係，然後以律師費形式收受企業賄賂，再與審批官員利益均沾。外圍一些的律所，往往繼續扮演中介的身份，通過認識 核心層的律所獲得客戶信賴。更外圍一些的，則想辦法避免各式各樣埋藏地雷的審批環節，或者作技術性變通。

這個現狀，讓一些處於中間層的律師也非常無奈。一位從事涉外投資並購業務的律師這樣說道：「我現在最大困擾是，如果不參與到官員們的尋租圈子中去，我的律所還能不能發展下去？！未來的核心競爭力在哪裡？」

顯然，如果要杜絕類似的腐敗案，現行審批制度的改革勢在必行。業內人士向南方週末表示，改革審批制度不能簡單理解為取消審批權，在中國目前的市場環境下， 考慮到環保、健康、反壟斷、產業安全等因素，部分審批環節仍然必不可少，但審批體制必須從結構、流程、在崗人員監督等方面進行徹底改革。