決不能讓胡總書記的話淪為「唱詞」

2007-12-02 23:27 作者:瀋德松

2007年8月24日的全國人大常委會宣布：一旦《物權法》自2007年10月1日實施之後，國務院原有的《城市房屋拆遷管理條例》及由它衍生的各地《房屋拆遷管理實施細則》，因其內容與《物權法》的有關規定不一致而面臨必須停止執行的問題。為避免出現無法可依的局面，因此，在審議修改城市房地產管理法的同時，責成有關方面加緊修改國務院原有的《城市房屋拆遷管理條例》。

對國務院原有的《城市房屋拆遷管理條例》的缺陷，法學界基本公認其內容失當主要體現在以下兩個方面：

一是違背市場經濟「平等」、「公平」、「自願協商」等基本原則，失當地允許地方政府以行政命令方式制定缺乏彈性的具體動遷補償價格，並以行政權力脅迫談判、強制執行動遷安置。因此在實踐中不僅嚴重干擾並扭曲了房地產市場，而且其強制行政行為很容易觸犯《憲法》中的「個人財產不得侵犯」、「家庭住宅不得侵犯」等條款；

二是所設定的動遷及其補償方式、方法缺乏科學性，價值不對當，不能妥善、公正地維護被動遷居民的基本利益。顯然，以上兩缺陷當然不能被《物權法》所包容，但從根本上來說，這兩缺陷所牴觸的，是《憲法》、《民法》與《合同法》。《物權法》的出臺與《城市房屋拆遷管理條例》的被要求修改，是落實胡錦濤總書記「權為民所用、情為民所系、利為民所謀」的指示，進一步完善社會主義法制的體現。

然而我們有些地方政府的領導一邊在大會、小會上，大報、小報上常把胡總書記的「權為民所用、情為民所系、利為民所謀」掛在嘴上，但另一邊卻在得知上述信息之後，竟趕在《物權法》實施的10月1日之前掀起了一場瘋狂的「行政強遷」高潮。例如上海的某區政府在五十天的時間裏，竟然對還剩八十家未遷戶的動遷地塊開出了二十五張《行政強遷令》，並不惜在中國人極為看重的合家團聚的中秋節與國慶前夜實施行政強遷。儘管如此，還余十多戶撐過了10月1日而沒同意搬遷，怎麼辦？由於種種原因，國務院的《城市房屋拆遷管理條例》（修正案）至今還沒出臺。於是，一些地方政府經過一段時間的窺測之後，終又以「新法規沒出臺，工程不能耽誤」為由，又祭起了《行政強遷》的法寶來了，是否還會形成新一輪的強遷高潮來呢？要知道，「強遷高潮」之後，隨之而來的往往就是「上訪高潮」，最終承受壓力的，是中央政府。例如以往每天從北京遣回上海的上訪人員是一車箱，而今已劇增為兩車箱了。我們能等閑視之嗎？

動遷工作當然不能因新法規沒出臺而停止，但這也不能成為「只好仍執行舊法規」的理由。所謂的「無法可依」只是相對的，因為，各行政法規都是從《憲法》、《民法》、《合同法》等基本法中派生的，既然實踐已證明所派生的舊法規有缺陷，並與新實施的《物權法》有牴觸，那麼地方政府若真是遵循胡總書記的「權為民所用、情為民所系、利為民所謀」的指示的話，合理的做法就應該是：自覺避開舊法規的缺陷，直接運用上述基本法並結合市場法則來指導、調整動遷工作。若遇動遷實在難以達成協議的，則完全可依《物權法》等基本法，申請司法裁決，甚至讓司法機關來實施「司法強遷」。事實上有更多的地方政府正是這樣地自覺地在動遷中放棄了負面作用多多的「行政強遷」手段了。說穿了，他們之所以要在《物權法》實施前掀起「突擊行政強遷」高潮，之所以至今仍找藉口地繼續運用「行政強遷」手段，其目的就是戀戀不捨地利用這些舊法規中所包含的以上兩大缺陷：即以行政權力強制被遷戶接受以行政權力制定的、遠低於市場價格的行政命令「動遷補償價格」。例如有一區房屋土地管理局仍在用六年前制定的「最低補償單價」來進行「強制執行裁決」。

筆者問道：「六年來房價已漲了許多倍了，你們至今仍執行六年前的行政制定價的依據是什麼呢？」回答是：「這一地塊是六年前開始動遷的，因此，無論被遷戶什麼時候被強遷，我們只能按六年前的‘最低補償單價’來裁決」。這樣的回答及其做法實在讓筆者驚訝：這不等於是在獎勵「囤地」的奸商嗎？這不正是刻意地利用舊法規缺陷來謀取不當利益的實質嗎？因為這些舊法規還沒被廢止，所以，仍運用它們來實施逼遷、強遷還不能說他們違法，但胡總書記在十七大報告中再次強調的「權為民所用、情為民所系、利為民所謀」的指示在他們那裡，實實在在地被淪為「唱詞」了。

行政權力不是用來保民，而是被用來損民，這是為什麼呢？讓我來舉一例子吧。在同一鬧市商圈中有兩緊鄰的動遷地塊，一塊不動用行政強遷措施，而是依市場交易法則雙方協商動遷，不到一年，動遷即將完成：而另一塊則是以待遇遠低於前者的行政制定補償價格，並以強制力脅迫動遷，但歷時多年仍未完成。之所以有這樣的差別，其原因就在於：前者的開發商是沒有政府背景的真正的商人；而後者的開發商其實是虛設的「影子公司」，地方政府借這一怪物而違規地直接經營房地產。這就是說，後者可以借用手中的行政權力強行地獲得前者在市場上根本就得不到的 「暴利」。

從對上訪人員的調查中得知：全國的上訪人員中，約百分之八十是產生於動遷，其中，百分之九十的強遷又是發生在官商勾結或地方政府明裡暗裡直接、間接經營的動遷地塊。沒有政府背景的動遷地塊反而最少運用強遷。這一現象不能不引起人們的嚴重關注。

要知道，中央早就嚴令禁止地方政府及其各部門直接或間接地經營企業，當然更不能直接或間接地經營房地產。為什麼？就因為政府是公權機構，「公權」的本質決定了，它是人民意志的執行機構，除了維護國家與人民的利益之外，絕不允許有自身的利益訴求。其一切活動經費只能靠國家撥款，而不能來自於自身參與工商經營的收入。如果允許地方政府機構經營企業或參與工商經營活動，那麼由此產生的特殊「經濟怪物」就必然會像上述例子那樣，利用「公權」的強制力及「特權賦予」去豪奪不當收益。一旦出現這種現象，也即「公權發生異化」了。

「公權異化」的社會危害性是極大的。其危害性主要有：

一、公權被利用於工商經營活動，會導致市場機制（包括價格機制、資源配置機制等）的扭曲與社會經濟的不平衡發展。例如因公權的直接參與而導致房價無節制地瘋漲及房地產過熱發展，併進而造成了社會的產業結構比例失衡。

二、公權異化造就了特權階層與「官商集團」，他們所從事的不平等交易必然會加劇社會的貧富兩極分化。例如上海的某一地塊動遷後，原有經營自家門面的一百多家個體戶就絕大多數淪落為要靠「低保」生存的無業人員了。眾所周知，每個人都靠自有資源謀求生存與發展。一個女孩或許就可以憑漂亮的臉蛋這一優質資源而謀求「明星」的發展道路；同樣，擁有自家門面的個體戶不僅生活絕不會差於普通工薪階層，而且，憑其資本積累或許還可以有更好的發展，許多中小企業不就是這樣發展而來的嗎？可見，個體戶是社會發展的一個不可或缺的動力源。然而，行政權力壓迫下的動遷卻剝奪了他們原本賴以生存發展的資源，從根本上來說，兩極分化的社會也就等於是枯竭了發展的動力了。

三、公權異化下的地方政府與當地人民之間的和諧性必然削弱，矛盾與對立情緒相應增加，例如上訪人員的增加就是明證。

四、公權異化導致官商勾結與權錢交易腐敗現象的增生。由此筆者不能不提出一個至今仍不被紀檢與監察部門所重視的問題：防止與鏟除個體性的官員腐敗固然重要，但是，防止與消除地方政府的「公權異化」才是根本性的。因為，個體性的官員腐敗往往是以「公權異化」為前提條件的。例如若沒有社保金的公權異化操作，會出現陳良宇等的「社保案」犯罪團夥嗎？而我們的紀檢部門至今仍然只重視官員的個人犯罪，但卻不咎部門性犯規的「公權異化」現象，即習慣性地認為「只要錢不到個人袋子裡就行」。

五、官商勾結的地方經濟利益集團的形成與壯大會嚴重削弱中央政府對經濟的宏觀調控能力，這幾年來對房地產宏觀調控如此艱難就是個明證；此外，惡法不該建立的建立了，該廢止的，則久久難以廢止；善法該建立的久久難以建立，即使建立了，也難有效執行，這新、舊房屋動遷管理規則的遭遇就是明證。這意味著地方政府與中央政府之間的和諧性弱化，而矛盾與對立情緒則相應增長，長此以往，最終將會是經濟割據導致政治割據。

「權為民所用、情為民所系、利為民所謀」是胡錦濤總書記對社會主義國家應有的公權性質的高度提煉，也是他的民本思想最為科學的集中體現。筆者以為，這句話在他的十七大報告中，是居於「文眼」的核心地位的。例如在報告中提出了2020年之前要達到的一系列經濟建設、文化建設的目標，這些目標的提出與實現是體現了民生要求；而這些民生要求能否實現，則關鍵取決於政治改革及其制度建設能否成功，其實質就是「公權建設」及其清除與防止「公權異化」。也即人與自然之間的關係能否和諧是取決於人與人之間的關係和諧；所謂的科學發展觀，首先就是取決於人與人之間關係的科學發展，然後才可能實現人與自然之間關係的科學發展。至於政治改革能否成功，制度建設是否科學，也即公權是否能體現胡總書記所說的「權為民所用、情為民所系、利為民所謀」的本質要求，其關鍵就在於發揚黨內民主與人民民主。

而民主並不是空洞的，它是由一系列的民權來保障的。即如報告中所說的「保障人民的知情權、參與權、表達權、監督權」等。把民權當作黨的事業來對待，這在黨的報告中是第一次。這可以說是胡錦濤為主的這代黨中央新的進步標誌。因此從哲學的角度來看，通觀整個十七大報告，其實就是由民本、民生、民主、民權四個概念的辯證關係所構成的完整系統的演繹。其中，民生是目標、民本是基礎，而民主與民權則是維護基礎、達成目標的前提與手段。如果「權為民所用、情為民所系、利為民所謀」被淪為「唱詞」，那麼整個十七大報告就必然全都落空。至於「公權」與「公權異化」，雖沒見於十七大報告，但它們是社會學的概念詞，筆者用它們來解讀十七大報告，是便於讀者將其與現實及其實踐想結合。提請那些仍陷於「公權異化」的官員們注意：中央與人民正在關注著你們，歷史等待著你們。

(文章僅代表作者個人立場和觀點)