袁偉民被中國政治制度絆了一跤

　　筆者多年分析貪污瀆職案件，但從國家審計署兩次公布的資料來看，袁偉民雖然要負領導責任，但他個人卻也是中國現行制度的受害者。因為中國的彩票制度給國家體育總局的官員們謀取部門利益開啟了大門──當然，這部門利益最後以獎金福利等各種形式成為該部門成員均沾的利益。

　　2005年度審計報告揭開了自誕生以來就缺乏監管的灰色地帶──人稱「彩票發行者天堂」的中國彩票市場之黑幕。而在此前，儘管各地彩票市場兌獎造假事件層出不窮，但並無人從源頭上質疑彩票收入的分配和使用。

　　與世界各國相比，中國的彩票市場頗有「中國特色」。這「特色」有二，一是中國的彩票市場缺乏監管機制，監管者與彩票發行者均為同一部門。而彩票發行和銷售的相關政策均由民政部、國家體育總局分別制定執行，國家兩部委身兼「裁判員」和「運動員」雙重角色。儘管國務院於2001年10月發布《關於進一步規範彩票管理的通知》，規定財政部是國家彩票法規和政策的制定部門與彩票發行銷售的監管部門，而民政部門、體育部門則是彩票發行與銷售的實施部門。這一通知被稱之為「彩票新政」。

　　但根據財政部頒發的《彩票發行與銷售管理暫行規定》，彩票發行機構可將彩票發行與銷售委託給公司運營。但如何委託、委託給誰，是否必須引進公開招投標機制，法律至今仍無明文規定。所以國家體育總局將彩票的發行印製全部委託給自己的全資子公司，仍不屬於違法行為。這也是「彩票新政」實施後，兩部委仍可通過彩票獲取高額發行費用的原因所在。

　　第二大特色則是彩票發行費遠遠高於世界各國，成為暴利淵藪。世界各國都將彩票定位於公益事業，努力控制發行成本，將銷售所得儘可能地用於社會公益事業。而中國彩票發行市場的發行成本卻異常高昂。在2002年以前，彩票發行費佔銷售收入比例高達20％，2002年後調整為15％。即便如此，這一比例仍遠遠高於國際上5％的平均比例。

　　這種彩票發行格局被批評者稱之為「雙寡頭直接競爭模式」，為發行機構的「自肥」提供了巨大空間。僅從國家審計署今年對體育彩票的審計結果看，這些巨額發行費用在彩票發行機構直接投資的公司中幾經輾轉，不僅用於個人獎勵，甚至還能用於購置物業用於出租，最終轉化成了系統內部利益均沾的部門私利。

　　但從實際情況來看，體育彩票雖然成了袁偉民的滑鐵盧，但卻不意味著袁偉民是最終意義上的罪錯者。

　　合理的答案應該是：袁偉民是中國政治制度的犧牲品。中國政府從80年代以來，就一直允許各政府部門用各種方法「創收」斂財，對私設小金庫之舉更是睜隻眼閉隻眼。而中國官場日益糜爛腐敗，各級政府部門為了應付上級政府官員，也必須備有招待費用與各種用來送禮的開支。部門內部也有提高福利與獎金的壓力。身為一個部門的負責官員，如果沒有考慮到上述因素，為本部門廣開斂財之道，注定陞官無緣，保位無望，而且也要被屬下譏罵。

　　民政部與國家體育總局並不掌握資源分配大權，只能依賴中央政府賞賜金飯碗。民政部得到這隻金飯碗是仰賴鄧樸方的面子，國家體育總局則沾了「體育強國夢」的光。從已經披露的資料來看，袁偉民要負的責任主要是主管責任，但在中國的制度環境下，國家體育總局既然擁有彩票斂錢的途徑，袁偉民就不可能擋住本部門內部人員分肥的要求與壓力──除了他想成為孤家寡人。

　　而另一支歷史更長、醜聞更多的彩票──中國福利彩票卻因有鄧樸方的照應，至今還安然無事。什麼時候能夠揭開福利彩票的黑幕，中國彩票市場這一灰色地帶才有可能見到陽光。